人力资源和社会保障部副司长 刘丹华

　　一、改革开放政策为职业中介机构的发展提供了条件

　　在中国，劳动力市场的恢复和发展是职业中介机构发展的前提和条件。计划经济体制下，城镇就业实行由政府统一制定招工计划，运用行政手段分配和安置劳动力的制度；农村就业实行由社队集体统一安排劳动力，限制非农业生产和外出劳动的制度。在此体制下，职业中介机构基本消失。1978年底，中国确定了改革开放的方针政策，改革原有的计划经济体制，向社会主义市场经济体制过渡，劳动力市场逐步恢复。

　　八十年代初，农村实行了联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，允许农民外出务工经商；城镇实行了“政府劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的新的就业方针，允许劳动者在国家招工计划外开辟就业门路。政府劳动部门成立劳动服务公司，安置等待就业的青年，这成为中国公共就业服务机构的前身。与此同时，一些城市出现了最初的“劳务市场”。

　　八十年代中后期，城市对企业用工制度进行改革，在国有和集体企业推行劳动合同制度，放宽企业招收临时工的限制，允许劳动力在一定范围内流动；农村允许集体兴办乡镇企业，自主招收职工。这一时期，实际形成了城镇临时用工和乡镇企业用工的劳动力市场。

　　1992年，中国政府明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，培育和发展劳动力市场成为一项重要任务。国家完全取消了计划招工指标，城镇企业也可以根据生产经营需要自主招收职工。此后，劳动力市场进一步发展，各级政府建立了公共就业服务机构，逐渐形成体系；同时民办职业中介机构也开始出现。

　　二、《劳动法》确定了发展职业中介机构的方针

　　1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布，并于1995年1月1日起实施。劳动法明确了劳动力市场供求双方，即劳动者和用人单位的市场主体地位，明确了双方的权利和义务，使劳动力市场的发展有了法律基础。劳动法还明确规定：“地方各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。”从而确定了政府在发展公共就业服务的同时，允许、鼓励发展民办职业中介机构的方针。

　　作为劳动法的配套法规，劳动部于1995年颁布《职业介绍规定》，允许公民个人开办职业介绍机构，对开办条件、申请程序、工商登记、日常监管等作了规定。

　　2000年，劳动和社会保障部颁布《劳动力市场管理规定》，其中第四章“职业介绍”将职业介绍机构分为非营利性职业介绍机构和营利性职业介绍机构，营利性职业介绍机构是指由法人、其他组织和公民个人举办，从事营利性职业介绍活动的服务机构。职业介绍实行行政许可制度，开办职业介绍机构须经劳动保障行政部门批准。

　　2002年以来，中国政府出台了一整套积极的就业政策，其中发展和规范劳动力市场也是重要内容。一方面，鼓励各类职业中介机构发展，提供就业服务；另一方面，要加强劳动力市场的清理整顿，严厉打击非法职业中介行为和职业中介机构侵犯求职者权益的行为。各地劳动保障部门将民办职业中介机构作为促进就业的重要力量，鼓励其发展，组织其参与对下岗失业人员和农民工的服务工作，并给予政策支持。

　　近年来，民办职业中介机构发展迅速。劳动保障部门审批的职业中介机构中，公民个人办的2003年为6487所，2007年已增长到10165所，增长56.7%。

　　三、《就业促进法》明确了职业中介机构的管理制度

　　2007年8月，《中华人民共和国就业促进法》颁布，于2008年1月1日起实施。就业促进法设“就业服务和管理”一章，第一次明确了公共就业服务机构和职业中介机构的根本区别和各自不同的管理制度，为职业中介机构的健康发展提供了更加有利的法律政策环境。就业促进法主要相关内容有以下几点：

　　1. 规定“县级以上人民政府培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，为劳动者就业提供服务。”一是将统一的人力资源市场作为发展目标，要求整合过去分别由劳动保障部门和人事部门管理的劳动力市场和人才市场。二是将为劳动者提供就业服务作为人力资源市场发展的重要任务。

　　2.　明确区分两类机构和两类服务。县级以上人民政府要设立公益性的公共就业服务机构，为劳动者免费提供规定的就业服务，其经费纳入财政预算；职业中介机构是经营性机构，有偿提供职业中介服务。各级政府和有关部门不得举办或与他人联合举办经营性职业中介机构。

　　3.　规定设立职业中介机构，应当具备一定条件，应当依法办理行政许可，经许可的职业中介机构应当办理工商登记。未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。

　　4.　明确规定了职业中介机构的禁止行为，其中包括提供虚假信息、为无合法证照的用人单位提供职业中介服务、扣押劳动者证件或收取押金等，同时明确了法律责任。

　　5. 规定对职业中介机构提供公益性就业服务的，县级以上人民政府可以按照规定给予补贴。

　　就业促进法的出台，使职业中介机构的管理有了法律依据。

　　作为就业促进法的配套法规，劳动和社会保障部颁布了《就业服务与就业管理规定》，其中专门设立“职业中介服务”一章，依据就业促进法对职业中介机构的管理作了具体规定。其中比较重要的内容包括：

　　1. 按照行政许可法的要求，规定主管部门在接到设立职业中介机构的申请后，应当自受理申请之日起20日内审理完毕，符合条件的，应当予以批准；不予批准的，应当说明理由。这将使职业中介机构的管理更加规范。

　　2. 根据就业促进法关于加强对职业中介机构的管理，鼓励其提高服务质量的要求，借鉴国外和香港特别行政区的经验，规定职业中介机构应当建立服务台帐，记录服务对象、服务过程、服务结果和收费情况等，并接受主管部门的监督检查，同时还对违反规定设立了罚责。这是保障求职者合法权益，促进职业中介机构诚信经营的重要措施。

　　3. 根据就业促进法关于职业中介机构从事职业中介活动应当向劳动者提供平等的就业机会，不得实施就业歧视的要求，规定禁止职业中介机构发布的就业信息中包含歧视性内容。这就使得今后纠正市场中存在的这类问题有法可依。

　　4. 根据就业促进法的精神，规定依法对职业中介机构开展职业中介活动进行监督指导，定期组织对其服务信用和服务质量进行评估，并将评估结果向社会公布。对于在诚信服务、优质服务和公益性服务等方面表现突出的职业中介机构，报经同级人民政府批准后给予表彰和奖励。

　　四、促进职业中介行业规范发展面临的新挑战

　　尽管中国职业中介机构的发展和管理都已有法可依，并进入了良性循环的轨道，但目前还存在不少问题，面临一些新的挑战：

　　1. 多年来，中国由劳动和人事两个部门同时对职业中介机构进行管理，劳动保障部门管理“职业介绍机构”，人事部门管理“人才交流机构”，而两类机构经营业务相同，服务对象也没有明显区别，管理不统一造成明显的漏洞。2008年3月，中国全国人民代表大会通过了国务院机构改革方案，决定原劳动和社会保障部与原人事部合并，成立人力资源和社会保障部，这就为统一管理扫清了障碍。今后一个时期的重要任务，就是要按照就业促进法的要求，整合“劳动力市场”和“人才市场”，建立统一开放、竞争有序的人力资源市场，同时建立统一的职业中介机构管理制度，这是一项并不轻松的任务。

　　2. 针对非法职业中介活动和职业中介机构违规行为，中国有关部门已经连续四年共同组织劳动力市场清理整顿工作，取得了显著成效。但部分机构和个人借职业中介活动侵害劳动者权益的案件还时有发生。完善管理制度，加强日常监管，打击非法行为的努力还不能放松。

　　3. 目前中国民办职业中介机构的发展仅仅经历了不到20年，管理制度还有待研究完善。如劳务派遣机构在中国正迅速发展，而目前政府并没有将劳务派遣机构纳入职业中介机构管理，对劳务派遣机构的管理思路也有很大争议，急需研究。

　　4. 就业促进法明确了对职业中介机构从事公益性就业服务的扶持政策，为民办职业中介机构与公共就业服务机构在公益性服务中的合作提供了条件，在这方面的探索也大有可为。

　　在这一领域，我们非常欢迎国内和国际的专家参与研究，并为我们提供可供借鉴的经验。