人力资源和社会保障部  于法鸣

女士们、先生们，早上好！

　　按照会议安排，我就中国职业中介服务的改革发展作一发言。

　　职业中介服务机构是人力资源市场的载体，职业中介服务对促进劳动力供求均衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动力交易成本方面、促进劳动力合理流动等方面具有重要作用。其中的公共就业服务更能起到提高人力资源市场的透明度、保持人力资源市场的公平、帮助就业困难群体避免陷入不利地位的特殊作用。综观世界各国，职业中介服务在促进劳动者就业中发挥了重要的作用。然而，职业中介服务还处于不断改革发展中，根据本国国情，寻找合适的职业中介服务发展的模式和发展战略，使其更有效地提高效率来帮助解决就业问题，是各国政府有关部门工作的重要内容。

　　一、中国职业中介服务发展过程及特点

　　职业中介是人力资源市场发展的产物，市场是无形的机制和有形的载体（中介服务场所）的统一。中国在改革开放和建立市场经济体制过程中，职业中介服务逐步建立和发展完善。经过三十年的努力，职业中介得到了迅速发展。到2007年底，全国共有各类职业介绍机构37897所。其中，公共职业介绍机构24806所，占总数的65%；其他组织举办的2926所，占总数的8%；个人办的10165所，占总数的27%。全国各类职业介绍机构共有工作人员128821人。全年全国劳动保障部门举办的公共职业介绍机构接受登记求职3494万人次，介绍成功1980.9万人次，为促进就业做出了重大贡献。

　　回顾中国职业中介产生发展过程，有如下特点：

　　一是职业中介是中国在计划经济向市场经济转变过程中诞生，在解决就业矛盾中逐步发展完善。中国职业中介组织成立的基础是计划经济体制，背景是对计划经济进行改革开放。在计划经济时期依靠政府的计划调配安排，职业中介没有生存和发展的根本条件。二十世纪七十年代末八十年代初，中国实行改革开放，改变单一国有经济模式，鼓励集体经济和私营个体经济发展，劳动力有了适当流动的空间，孕育了职业中介的生命。当时，中国实行“劳动部门介绍就业、组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针。面对1700万返城知青需要就业的压力，由政府劳动部门举办劳动服务公司，按照“有工做工，无工学习”，将返城知青组织起来，成为吞吐劳动力的“畜水池”，也是就业服务的雏形。劳动服务公司逐步演变为集职业介绍、职业培训、失业保险和劳动就业服务企业（生产自救）“四位一体”的服务功能。八十年代末到九十年代中期，中国建立市场经济，经济的高速发展吸纳就业能力逐步增强，大量农村劳动力向城镇跨地区流动，为满足供求双方需求，出现了大量私营中介机构，政府部门开办的就业服务机构也迅速发展，形成了民办与政府办中介机构相互竞争共同发展的局面。九十年代中后期以来，国有企业深化改革，全面建立市场就业机制，为解决国有企业下岗职工再就业难题，政府建立了公共就业服务制度，进一步开放了人力资源市场，允许设立中外合资合作职业中介机构，采取措施促进职业中介机构规范发展。2007年8月30日，中国颁布了《就业促进法》，明确提出鼓励社会各方面依法开展就业服务活动，加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督，逐步完善覆盖城乡的就业服务体系，确立了职业中介机构的法律地位和作用。可以看出，随着中国市场经济不断发展和完善，职业中介从无到有不断发展，中国在解决不同时期就业问题的同时，对职业中介的认识不断深化，并引导其发展。

　　二是形成以公共就业服务占主导，民办中介为重要补充的发展格局。中国职业中介发展道路与市场经济国家不同，市场经济国家从单纯的市场自动调节，到政府宏观政策干预，职业中介组织首先产生于私营，过渡到公共就业服务垄断，有的甚至取消或限制私营中介，到目前公共就业服务与私营合作发展。而中国改革初期成立的劳动服务公司是带有政府行政色彩的服务机构，过渡到政府专门的中介服务机构，民办职介与政府办中介机构依靠服务收取费用在市场中相互竞争，政府建立公共就业服务制度，形成公共就业服务与民办合作发展。这是基于政府对市场的培育和发展，劳动者对市场的认知，以及政府的信用背景。政府培育市场，依照行政区域建立为劳动者提供中介服务场所，形成了市（区）县，乃到街道、乡镇的服务网络，依靠政府的信用，公共就业服务无论是机构数量，还是服务人数和效率等方面都占据主导地位。

　　三是职业中介服务根据市场需求不断发展变化，通过职业中介服务实现就业的人数在整个就业市场中所占比重较高。职业中介服务根据人力资源市场的需求，由最初单纯的职业中介转变为集职业中介、培训、劳务派遣、企业人力资源配置开发服务等综合业务发展；服务方式由骡马大市转变为集中与日常服务相举，由大众化职业信息服务与针对不同群体专业化的个性服务，由传统服务到网络化的自助式远程服务发展；政府办的中介服务机构与民办中介机构由竞争转变为竞争与合作，在竞争中确立公共就业服务和民办职业中介的定位和作用。通过职业中介服务实现就业的人数在整个就业市场中所占比重较高，基本上占50%左右，有的地方更高。比市场经济所占份额最高国家，如瑞典30%左右，高出近20个百分点。这一方面说明，中国职业中介在促进劳动者就业中发挥的重要作用，另一方面，也说明劳动者求职就业的渠道还有待于进一步开拓。

　　四是民办中介发展迅速，并在发展中引导其不断规范。面对大量的市场需求，民办中介迅速发展。由于市场管理规则不完善，监管存在缺陷，中介机构在发展中出现了一些问题，如非法机构猖獗，中介行为不规范等等。对民办中介发展中出现的问题，是否需要限制，公共就业服务是否需要垄断，社会上也有过争论，但从政府角度看，要趋利避害，公共就业服务的垄断不能解决中国就业问题，需要民办中介的配合支持。因此，从政府政策看，从来没有因为民办中介不规范而进行限制，而是在管理中坚持两手抓。即：一手抓市场规范，通过每年进行清理整顿，打击非法职业中介组织，净化人力资源市场。一手抓规范发展，开展全国优秀民办职介机构表彰活动，在全国树立了100个典型，对民办中介机构的发展起到引导作用；签定诚信服务协议，在全系统开展承诺诚信服务活动；开展民办职业中介信用等级评估，将中介划分为A级、AA级和AAA级三个等级，等级越高信用越好，既引导中介规范发展，又为劳动者求职就业提供参照。为了充分调动民办中介机构积极性，《就业促进法》明确规定，县级以上地方人民政府对职业中介机构提供公益性就业服务的，按照规定给予补贴，这将极大地促进民办中介机构健康发展。

　　二、规范发展职业中介服务的措施

　　就业是民生之本，特别是对于中国这样一个劳动力严重供大于求的总量性矛盾长期存在，劳动者素质技能与岗位要求不适应结构性矛盾越来越突出，困难群众庞大和青年就业难的深层次矛盾复杂，解决就业问题是长期艰巨的战略任务。虽然中国确定了实施扩大就业发展战略，制定了创业带动就业工作方针，实施了积极就业政策，建立了比较完善的公共就业服务体系，但解决如此复杂的就业问题，需要动员全社会的资源，推动就业服务工作在全社会普及提高，建设统一、开放、公平、诚信的人力资源市场，进一步发挥职业中介机构的作用。

　　从当前职业中介服务发展情况看，一是职业中介的数量和规模远远不能满足劳动者就业的实际需要；二是职业中介在运行中还存在信用差、信息缺乏、服务针对性不够等问题，制约中介组织就业促进作用的发挥；三是公共服务效率低、服务质量不高；民办中介行为不规范，违法违纪行为不断发生，急需规范。

　　下一步将采取如下措施：

　　（一）改革公共就业服务，增强其活力，提高效率。

　　一是完善覆盖城乡的公共就业服务体系。合理规划布局公共就业服务机构，加强信息网络建设，提供公共服务信息，逐步建立起综合性与专业性服务相结合，多层次、多形式并举，覆盖城市街道、社区，农村乡镇和行政村的服务网络，统一运行规则和服务标准，使公共就业服务机构成为服务风气优良、服务环境优美、服务质量优秀的“信得过”公共服务行业，为城乡劳动者和各类用人单位提供公共服务平台。

　　二是坚持以人为本，提供人性化、个性化的服务。公共就业服务将专注于帮助困难人员就业，专注于满足政府公共工程对劳动力需求，专注就业援助项目实施吸引用人单位招用就业困难人员。重点对职业稳定性、职业发展、职业生涯设计等服务进行研究并实施。建设信息网络，改善服务设施，不断提高服务手段现代化水平。

　　三是在公益性服务中引入市场机制，实行政府购买服务和培训的模式。建立公共就业服务绩效考核制度，按服务数量和质量分配政府资源。建立工作人员激励机制，调动职工积极性。

　　（二）规范发展民办职业中介。

　　一是创造好的发展环境，鼓励职业中介机构发展，培养和造就一大批具有国际竞争力的人力资源服务公司。制定促进民办中介发展的政策，降低准入门槛，放宽业务限制，扩大服务范围，鼓励跨地区经营，创造知名品牌，树立良好形象。全面落实职业介绍补贴政策，建立公共就业服务与民办职业中介协作机制。

　　二是进一步规范行为。全面贯彻落实《就业促进法》，制定配套法律法规，指导中介机构完善各种规章制度及服务规范，设立投诉站（点）和举报电话，加大执法监督力度，规范其行为。

　　三是探索建立行业自律机制，促进中介机构健康规范发展。发挥行业优势，建立行业自律标准，实行民办民营民管。总结交流各地好的经验，探索建立中介行业自律的新机制。更多地发挥中国就业促进会的作用，通过加强信用体系建设，制定行业等级评估标准，开展等级评估等措施，树立窗口形象，引导中介机构健康发展。