“十一五”期间，全省劳动保障事业发展的一个重要特征是制度安排和政策覆盖正由过去主要面向国有集体企业及其职工转为面向城乡各类经济组织及其从业人员，特别是面广量大的个体私营经济组织及其从业人员；劳动保障的工作领域正由过去主要立足于城镇范围转为城乡统筹推进，城乡就业、保障、维权一体化进程将显著加快；劳动保障的工作取向正由侧重数量指标的完成向量质并重转变，由重当务之急的解决转为更加注重制度体系的完善和长效机制的建立。在实现这些明显转变过程中，要确保实现“十一五”规划所确定的主要定量发展目标，特别是要达到 “五个充分”这样一个新的定性发展水平，有许多重大问题需要各级党政组织和相关部门特别关注并在实践中积极探索。主要可概括为这样几个方面：

    （一）关于落实新一轮就业促进政策，促进城乡统筹就业问题

    “十五”期间全省就业再就业工作取得了明显成绩，城镇登记失业率已下降到期末最低的3.6%。从“十一五”期间的就业情况分析，劳动力供大于求的总量矛盾固然仍是一大长期矛盾，但社会特殊群体的就业再就业问题，劳动者技能素质与岗位不相适应的问题，以及城乡统筹就业特别是失地农民的就业问题同样十分突出，相对而言解决这三类问题既有可能也更具有现实意义。为此，我们在“十一五”规划中提出要重点解决好以下几个方面的问题：

    1、优先解决下岗失业人员中就业困难对象问题。近几年全省每年登记的“4050”人员、特困家庭有就业能力和就业愿望的人员、“零就业家庭”的人员等就业困难对象都近12万人。这部分人或年龄偏大，或技能偏弱，有的多年积淀且主要分散在各个社区，再就业的难度相当大。为切实帮扶这部分群体就业，专此在“十一五”规划中提出要积极开展创建“充分就业社区”活动，并考虑重抓四个方面工作的落实：一是重抓街道社区劳动保障工作平台建设。包括强化基础管理和制度建设，规范管理服务标准，加强基层平台工作人员队伍能力建设，逐步实现市、区、街道、社区四级网络信息资源共享等，把促进就业再就业工作沉到最基层。二是重抓特殊群体帮扶措施的落实。进一步健全就业困难群体的援助制度，定期对就业困难群体进行调查登记，摸清底数，有针对性地采取帮扶措施，包括向就业困难人员提供职业指导和职业介绍服务，组织推荐就业困难人员参加就业再就业培训和创业培训，对生活困难、急需就业的人员给予即时就业安置等，重点确保“零就业家庭”至少有一人就业。三是重抓新一轮就业促进政策的落实。扩大就业扶持政策的覆盖面，重点将享受扶持政策由“4050”人员扩大到特困职工家庭有就业能力和就业愿望的人员，有就业能力和就业愿望的残疾人员和“零就业家庭”的人员。同时，扩大社保补贴政策的实施范围，鼓励各类用人单位吸纳就业困难人员就业。四是重抓托底安置就业机制的完善和落实。主要是采取岗位援助、社保补贴、岗位补贴等措施，大力开发保洁、保绿、保安等公益性岗位和社区服务岗位，对年龄偏大、文化偏低、技能偏弱的再就业困难人员进行托底安置就业。

    2、注重解决城镇规划区范围内的失地农民就业问题。随着工业化和城市化的推进，大量农村富余劳动力向城镇和非农产业转移是必然趋势，由此而带来的城乡统筹就业特别是被征地农民就业方面的新矛盾和新问题迫切需要引起特别关注。“十一五”期间，全省每年因失地需要就业的农村居民约为10—15万人，解决这部分既失地又失业人员的就业问题，既十分重要也更是一种积极的保障办法。为此，我们将促进“失地农民充分就业”列为“十一五”期间劳动保障的重要工作目标，并从两个方面采取针对性措施：首先将城镇规划区范围内的失地农民纳入城镇就业服务体系。组织普查登记，全面摸清底数，建立专项的就业失业登记制度。其次扩大积极就业促进政策的适用范围。规定有劳动能力和就业要求的被征地农民享受城镇登记失业人员的就业扶持政策，城市规划区范围内就业困难的失地农民享受城镇下岗失业人员再就业扶持政策，所需扶持资金由各级财政作出安排，并在土地出让收益中按一定比例划转，与促进就业专项资金统一使用，目的在于以失地农民为突破口，循序推进城乡统筹就业的步伐。

    3、着力帮扶城乡新成长劳动力进入就业队伍或就业准备阶段。当前就业形势依然严峻的主要因素，一方面是人数多于岗位带来的供过于求；另一方面也客观存在着劳动者就业技能不适应岗位需求的结构性矛盾。为此，“十一五”期间必须高度重视就业前的技能培训，特别是要抓住重点和难点人群。从省情实际看，除要优先帮扶1011个经济薄弱村的6万多名贫困劳动力外，还须重点抓好城乡新成长劳动力特别是初高中“两后”生的培训，这部分人员是新增就业的生力军，这样也可做到重点和难点的有机结合。从近年情况分析，全省每年未能继续升学的普通初高中“两后”生约在25万人。对此，我们在“十一五”规划中提出了要促使“城乡新成长劳动力和经济薄弱村贫困劳动力实现充分培训”的目标。主要采取四项措施：一是层层级级建立农村劳动力转移培训券制度。总结实施经验，不断改进完善，调整培训补助标准，建立培训工种、就业效果与补助标准动态挂钩机制，使之更加符合省情和农民特点。二是建立劳动预备制度和青年见习制度。选择确定一批青年职业见习基地，引导和鼓励未就业的毕业生积极参加政府组织的见习活动。三是加强人力资源市场建设。注重推进高校毕业生就业市场、人才市场、劳动力市场的相互贯通和信息共享。四是探索推进普教和职教的顺畅衔接和相互贯通，发挥整体优势，实现无缝对接。

    （二）关于农民工的就业和社会保障问题

    围绕“500万农民大转移”的战略目标，“十五”期间省及各地认真贯彻“政府推动、多方参与、市场运作、规范管理”的工作方针，创新工作思路，落实关键举措，促进农村劳动力输出转移工作取得了明显成效。“十五”期末转移总量达1546.2万人，其中就地转移791.7万人，异地输出754.5万人。特别是2003—2005年三年间新增转移农村劳动力275万人，其中就地转移77万人，异地输出198万人，劳务输出也因此成为当前农民增收的主要支撑点，劳务输出对农民增收的贡献率达20%左右。进入“十一五”以来，转移增速有所下降，转移输出工作正由过去急剧的数量扩张阶段开始转向量质并重、平稳增长阶段。几年来的实践也充分表明，要积极稳妥地解决好农民工问题，必须重在着力改善农民的就业环境、就业机会和就业能力。为此，我们在“十一五”规划中提出，继续坚持外输、内转、创业并举，服务、管理、保障、维权并进，着力改善农村劳动力转移就业环境，实现“有愿望、有能力的农村适龄富余劳动力充分转移”的目标。主要采取五项工作举措：一是着力扩展转移输出空间。大力培育劳务品牌，发展有组织、成建制劳务输出，抢抓各种重大机遇，扩大省外劳务输出规模，完善北输南接机制，实现规模输出和稳定就业。大力发展县域经济，扩大农村劳动力就地转移容量。研究制定扶持政策措施，鼓励外出农村劳动力返乡创业，发挥创业带动就业的倍增效应。以开展创建“充分转移乡镇”和“充分转移村”为载体，扩展就业空间，多渠道、多形式力促农村适龄富余劳动力充分转移。二是完善公共就业服务体系。加快建立城乡一体的人力资源市场，为城镇下岗失业人员、大中专和职技校毕业生以及农村适龄富余劳动力等城乡全体劳动者提供平等的就业服务。三是建立城乡统一的就业管理制度。逐步把失地无业农民、农村“两后生”、农村退伍军人、农村就业困难群体和其他农村新成长劳动力以及外来劳动力纳入就业和失业登记范围，进行相应的就业或失业专项登记。四是积极探索农民工社会保障的制度安排。坚持分类指导和稳步推进的方式方法，逐步完善适合农民工特点的社会保障制度。重点根据农民工最紧迫的社会保障需求，优先解决农民工的工伤保险和大病医疗保障，积极探索适合农民工特点的养老保险办法，注重各项社会保险关系和待遇的顺畅转移接续，确保农民工在流动就业过程中社会保障权益不受侵害。五是切实保障进城务工农民合法权益。以清理拖欠克扣工资为重点，对合同签订、报酬发放、社保扩面、劳动保护等方面开展专项执法检查，切实维护广大进城务工农民的各项劳动保障权益。

    （三）关于提高社会特殊群体收入和保障问题

    “十五”期间，随着全省经济的持续快速健康发展，城乡居民收入得到了较大幅度地增长，社会保障制度改革取得了长足进展，特别是传统意义上的保障对象已基本实现全覆盖。“十一五”期间必须重点建设覆盖范围更加宽泛的社会保障体系，致力于从制度和机制上让更多的城乡民众享有社会保障，进一步提高低收入群体的收入水平。为此，我们在“十一五”规划中提出了要实现“下岗失业人员等社会特殊群体充分保障”的目标。主要采取五项措施：一是建立健全最低工资保障机制，刚性确保低收入劳动者工资性收入的提高。在坚持至少两年调整一次最低工资标准的同时，进一步加大最低工资保障制度贯彻落实的力度，大力推行工资集体协商，建立职工工资收入随着用人单位经济效益提高而提高的机制。二是不断完善养老金正常调整机制，确保企业退休人员共享改革发展成果。结合全省经济发展水平，每年都对企业退休人员的基本养老金标准作适当调整，并在调整中注意对年龄大、退休早、基本养老金水平相对偏低等退休人员给予适当倾斜，让广大企业退休人员真正分享社会发展的成果。三是探索实施城乡特殊群体保障机制，加大对困难对象的保障力度。在城镇特殊群体养老保险方面，以养老保险关系中断且无力续保人员中的下岗失业人员为重点，加大接续工作力度，明确每年封存人员接续的目标，探索成立公益性非政府组织助保协会，多渠道广募资金，努力形成以政府援助为主体，以社会爱心援助为补充的新型社会保险援助体系，资助断保的下岗失业人员续保。在城镇特殊群体医疗保险方面，对城镇非职工居民特别是低保和特困人员得不到医疗保障的全国普遍性问题作出制度性安排，通过财政投入与个人缴费相结合的方式方法，将城镇非职工居民、少年儿童及学生等人群逐步纳入医疗保障体系，有效解决城镇非职工居民和低收入群体“因病致贫、因病返贫”等突出问题。在建立新型农保制度方面，针对现行农保办法存在的覆盖范围窄，保障水平低，制度有严重缺陷，难以继续推进的突出问题，致力于制度和体制创新，支持有条件的地方尽快建立“财政投入、集体扶助、个人出资相结合”的新型农保制度，在已经建立新制度框架的地区积极扩大覆盖面，重点解决无力参保农民的帮扶救助问题。在被征地农民保障方面，进一步完善现行制度办法，研究完善配套政策措施，广泛调动农民参保积极性，并与国土等部门协同配合，建立即征即保机制。

    （四）关于职业技能培训和高技能人才队伍建设问题

    省委、省政府高度重视高技能人才工作，2004年以来制定了一系列政策措施，为工作的推进提供了重要的组织、政策和资金等保证。“十一五”期间，适应全力打造“江苏现代制造业基地”的需要，加速培养一大批掌握现代技术的高素质劳动者和高技能人才，特别是造就一支规模宏大、技能高超的技术工人队伍更显十分迫切。为此，我们在“十一五”规划中明确提出了“十一五”期末确保实现高级技工以上的高技能人才占技能劳动者的比例达30%以上，技师、高级技师占比达5%以上，并以此带动初、中级技能劳动者队伍梯次发展的目标。主要采取六项工作举措：一是层层落实工作任务。从省级层面将目标任务分解到各地区、各部门、各行业，并最终落实到职业院校和企事业单位，使高技能人才培养成为全社会的共同责任。二是完善政策法规体系。全力抓好中央和省现行政策的落实，组织开展专项督查，进一步加以补充和完善。同时，加快法制化建设步伐，力争“十一五”内完成立法工作，建立健全高技能人才培养的长效机制。三是构建完整培养体系。建立和完善以企业行业为主体、职业院校为基础，学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持相互结合的开放式的高技能人才培养体系，着重抓好以企业为主体的省级高技能人才培养示范基地和省重点技师学院建设。四是健全科学评价机制。进一步打破各种条条框框特别是年龄、资历、身份和比例的限制，建立健全以职业能力为导向，以工作业绩为重点，注重职业道德和知识水平的高技能人才评价体系。五是建立使用激励机制。进一步完善以政府津贴为主要内容的奖励制度，鼓励引导企业建立健全以岗位工资为基础，技能等级与业绩贡献相结合的收入分配制度，设立“首席技师”等职衔，培养一批高技能领军人才，完善以职业技能竞赛为主要形式的公开选拔培养机制，为技能劳动者铺设快速成长通道。六是形成有效投入机制。层层设立高技能人才培养专项资金，进一步大幅度增加投入并建立健全正常增长机制。

    （五）关于加强劳动合同管理，构建和谐劳动关系问题

    劳动合同既是巩固和扩大就业成果的标志，又是加强用工管理、构建和谐劳动关系的重要抓手，也是各项社会保险扩面征缴的依据，在整个劳动保障事业运行中发挥着十分重要的基础性作用。现实情况充分表明，劳动合同短期化现象严重，私营企业和个体工商户劳动合同签订率偏低。对此，我们在“十一五”规划中相应提出了全面推进“劳动合同制度实施三年行动计划和各类企业劳动合同充分覆盖”的目标。主要工作举措：以非公企业劳动者以及进城务工人员为重点，全面实施并不断完善劳动合同制度，按照“劳动合同规范，明晰用工关系；劳动规章健全，坚持以人为本；劳动管理科学，有序化解矛盾；劳动关系稳定，共享发展成果”的和谐劳动关系标准，指导企业实现劳动合同管理水平的明显提高。全面实施和谐劳动关系工业园区、社区和企业的创建工作，建立工作责任制和督促检查制度，明确目标，落实责任，在扩大劳动合同覆盖面的同时提高劳动合同的质量。

    （六）关于进一步强化劳动保障公共服务能力建设问题

    做好新形势下的劳动保障工作迫切需要加强公共服务能力建设，以促进各项工作不断取得新的突破，推进劳动保障事业的持续发展。为此，我们在“十一五”规划中提出了若干基层基础建设工程，从当前和今后一个时期看，主要是重点抓好五个方面：一是既重建设更重应用，继续大力推进“金保工程”建设。以信息化的手段对各项业务工作进行整合、提升和优化，致力于进一步扩大“网”覆盖，开发“卡”功能，发挥“号”作用，将信息化工程建设联网应用提高到一个新的水平。二是办好公共发展民营，强化职业介绍服务体系。将公共职介服务全面向街道、乡镇、社区延伸，大力发展民营职介机构，鼓励有条件的地方建设职业介绍一条街和农民工市场，为城乡求职者提供集中、便捷、规范、诚信的服务。三是完善社区狠抓乡镇，打造覆盖城乡的基层工作平台。在继续推进街道和社区平台“六到位”建设，进一步提高工作质量的同时，着力加强乡镇劳动保障的组织和队伍建设，充分发挥城乡基层工作平台在推进劳动保障各项工作中的基础性作用。四是服务为本形象为重，擦亮社会保险经办机构窗口。开展创建优质服务窗口活动，强化软硬件建设，提升社会保险经办规范化、信息化和专业化水平，积极推广实施五项社会保险费统一合并征缴模式，不断提升服务的整体水平和质量。五是面向城乡兼顾内外，加快建设各具特色的公共实训和鉴定基地。根据各市不同的产业特点，采取省市共建等多种办法，加大财政投入，广泛吸引社会资金参与，致力于在有条件的城市各建设一批具有地区品牌特色的公共实训和技能鉴定基地，面向社会开展职业技能培训和鉴定服务。