随着各种经济成份的不断出现和发展,雇用双方的劳动关系和就业方式也逐渐多样化。当多样化的劳动关系没有得到同步的规范时,劳动争议的数量就会成倍增涨。据劳动保障部统计,2003年全国各级劳动争议仲裁委员会立案受理的劳动争议案22.6万件,比上年增长22.8%,也是1987年恢复劳动争议仲裁时的40倍,而且通过调解解决的7.8万件劳动争议案还未计算在内。今年上半年,立案受理的劳动争议案件13.5万件,保持了两位数的增长。
一方面是劳动争议数量的成倍增涨,另一方面是漫长的“一裁两审”的审理过程。这种状况已经不能适应当前的劳动争议仲裁现状,更为诸多当事人所诟病。在这种情况下,劳动争议仲裁试图通过实体化改变现状。这是自下而上的渐进式的变革。
“一裁两审”饱受诟病
根据《企业劳动争议处理条例》,劳动争议仲裁委员会自成立之日起,就属于非实体性机构。其后在案件的处理过程中逐渐形成了“一调一裁两审”的机制。在这一模式下,劳动争议必须先经劳动争议仲裁委员会裁决,对裁定不服,可向法院提起诉讼,法院两审定案。
这种制度在劳动关系简单时期发挥了一定的作用,但是随着就业方式的复杂化,劳动争议数量与日俱增后,弊端逐渐显现出来。
举三个比较典型的地方情况来说。黑龙江作为东北老工业基地,2003年劳动争议立案6523件,较上年度翻了一番。作为内陆地区的西安市,劳动保障局劳动争议仲裁处,编制5人,平均每个工作日要接待来信来访百人以上,鉴证劳动合同200份以上,审理1.7个以上的案子。而劳动争议案件高发地的广东省,其争议案件更占了全国的1/3,涉案标的很大,2002年的标的达9.3亿元。仅深圳一年就有近5万名因劳动争议而涉案的人员。争议数量增加,就会有案件不能及时处理,即使是案件得到了及时处理,“一裁两审”也要消耗9个月的时间。低效率招来了包括当事人在内的很多人诟病。
中国劳动法学研究会理事周宝妹认为,“一裁两审”从所耗时间上来看,仲裁结果一般在收到申请后的60日内作出;一审在立案之日起6个月内审结,特殊情况可延长6个月;不服上诉,又是3个月。加上最初调解和法院立案,一个案件从头到尾大约需要1年甚至更长的时间。这一漫长过程极大地增加了劳动者的维权成本。而用人单位正是看准了这一点,通过“拖”的办法,以合法的形式损害了劳动者的合法权益。此外,根据规定,提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内,向仲裁委员会提出书面申请。与解决争议所需要的时间相比,提起仲裁申请的有效时间未免有些短。如果当事人没有及时提出仲裁请求的话,就失去了法律时效。这个期限在一定程度上已经成为劳动者合法权益难以得到保护的原因之一。
实际上,除了时间和金钱的诉讼成本外,冗长的诉讼过程更增加了当事人的隐性成本。尤其是对于处于弱势地位的劳动者,心灵的折磨不能忽视。而在先裁后审的模式下,由于仲裁裁决不是终局性的,如果一方或双方当事人对仲裁裁决不服,仍可向人民法院提起诉讼。这使得劳动争议仲裁仅仅成为一个程序,劳动争议仲裁的权威不断弱化。
如何回归仲裁本位
对于“一裁两审”带来的困局,劳动争议高发地的深圳感受尤深。对现行的仲裁机构进行改革,提高仲裁机构处理劳动争议案件的效能,已成为一个非常迫切的问题。
2001年,深圳开始对劳动争议仲裁机构进行实体化改革,在全国成立了首家专门化的劳动争议办案机构———劳动争议仲裁院。通过实体化改革,剥离了劳动争议仲裁机构原来承担的行政职能,使之回归仲裁本位,突出其作为独立的、中立的、体现三方机制的准司法机构的特性。
据劳动保障部劳动工资司司长邱小平介绍,推进劳动争议仲裁机构实体化,就是要将劳动争议处理机构担负的行政职能与劳动争议仲裁委员会的办案职能分离开来,成立相对独立的专门处理劳动争议案件的仲裁办案机构,落实人员编制、办案经费和办案场所,从而提高劳动争议仲裁的处理能力。
实体化改革后,仲裁院的准司法职能得到加强,不仅改变了过去劳动争议仲裁机构与审判机关相比处于弱势的地位,办案效能也大大提高。从2001年到现在,深圳全市六区均已实现劳动争议仲裁机构实体化:60%的案件通过调解解决了,对仲裁裁决不服到法院起诉的不足20%;结案时间从原先最长9个月缩短到两个月;法院对仲裁结果的维持率高达95%以上。
实体化之后,深圳市劳动保障部门还想走得更远。既然经济仲裁可以实现“一裁终局”,为什么劳动争议仲裁的程序不能再简化呢?于是,他们提出了“二裁终局”的设想。不过,从目前情况看来,把“二裁终局”的设想变为现实,还需要一段时间。
劳动争议仲裁走向实体化
经过3年多的运作,深圳市在劳动争议仲裁实体化方面所取得的效果,已经成为更多地方劳动保障部门在争议仲裁改革方面的范本。 深圳实体化后,广西南宁、柳州等城市也分别成立了劳动争议仲裁院。2003年,浙江省成立了我国第一家省级劳动争议仲裁院。黑龙江、广东、辽宁、安徽等省也分别在部分地级城市开展了劳动争议仲裁机构实体化试点。作为老工业基地的黑龙江省更要力争到2005年底前全省县级建院率达40%左右。
实际上,劳动争议仲裁机构实体化是国际上通行的惯例,市场经济国家更是如此。
实体化后如何操作?浙江省劳动争议仲裁院副院长龚和艳如此解释:针对劳动争议案件,改变现行的审判体制,或裁或诉,各自终局。将当前的仲裁和诉讼环节改为两裁终审制,即先由区、县一级的劳动争议仲裁机构对劳动争议案件进行一裁,若不服一裁结论,再由市一级的劳动争议仲裁机构进行终裁,法院负责执行终裁结果。废除现行的劳动争议处理体制,在法院内部成立专门的劳动法庭,或者借鉴德国的做法,从中央到地方建立独立的劳动法院,专司处理各类劳动争议案件。
不过,实体化改革尚未成为一个固定的模式,并不是所有的地方都适合这样的改革。邱小平认为,目前,我国正处于完善社会主义市场经济体制的过程中,各地区的经济体制改革力度、经济社会的发展程度、人们的思想观念以及劳动争议处理工作的基础都有很大差异,这就决定了在推进劳动争议仲裁机构实体化建设中,可以不搞统一模式,而应从本地实际出发,因地制宜,创造性地开展工作。
不可否认,随着劳动争议案件数量的不断攀升,劳动争议仲裁实体化必将成为迅速解决劳动争议的有效途径。
