劳动保障部赴美国劳动保障监察制度考察团
根据中美劳动法合作项目的计划安排，以劳动保障部法制司余明勤同志为团长的中国高级劳动保障监察员考察团一行10人,赴美国考察了美国的劳动保障监察制度。在美期间，考察团重点拜访了美国联邦劳工部就业标准司工资工时管理处、工资工时管理处西部大区(旧金山)办公室、工资工时处休斯敦地区办公室、加利佛尼亚州劳工部，同时与休斯敦亚裔美国人权利保护信息组织(TIGAR,简称老虎组织)①、加州大学柏克莱校区劳工关系研究中心、旧金山安老自助处②进行了座谈，并参观了华裔成衣制造厂。本次考察是中美劳动法合作项目系列考察活动的第一次，美方相当重视。考察期间的业务活动安排较为充实，美方相关接待单位和人员准备也比较认真。通过考察，我们了解到，由于中美法律制度和政府行政管理体制等方面的差异，这次对美方劳动保障监察制度的考察，美方主要是安排了美国政府对执行法定工资工时标准监察项目的考察。现将考察的有关情况报告如下。
一、美国工资工时标准监察制度的基本体制
（一）美国的工资工时标准监察制度在联邦政府和各州政府之间表现为两个相互独立的执法系统。
美国是联邦制国家，联邦立法和州立法相对独立。与之对应，美国的执法体制由联邦执法和州执法两个部分组成。联邦立法由联邦的相关机构负责执行；州立法分别由各州的相关机构监督实施。尽管在实际执法过程中彼此间有时也有一定的配合和支持，但从总体上说，或者从法律上说，两者之间是相对独立的系统。
按照美国宪法有关立法权限的划分原则，劳动标准属于联邦和各州共享立法权的法律领域。就联邦立法而言，最主要的劳动标准立法是1938年制定并不断得到修改的《公平劳动标准法》。《公平劳动标准法》的内容包括最低工资、工作时间、加班工资、禁止童工和保护未成年工等方面；执法机构为联邦劳工部就业标准管理司（ESA）所属的工资工时处（WHD）。就州立法来说，几乎所有的州都根据当地的实际情况和需要就劳动标准内容制定了相应的立法。以最低工资制度为例，全国共有44个州制定了最低工资标准。其中，12个州的最低工资标准高于每小时5.15美元的联邦标准。由于各州的自主性，执法机构在各州之间也不尽相同。在加利佛尼亚州，工资工时执法由州劳工部内部的产业关系处负责。
（二）美国的劳动监察呈现为一种分散执法的体制，工资工时管理处只是联邦劳工立法诸多执法机构之一
立法、行政、司法“三权分立”是美国政治体制的基础。行政机构包括劳工部门的主要职责是执行相关的法律。基于这种政体，美国联邦劳工部内部的执法机构分别是依据某一法令来设立的。如：《公平劳动标准法》由就业标准管理司（ESA）所属工资工时处（WHD）执行；《职业安全与健康法》由职业安全健康管理局（OSHA）执行；《码头与港口工人赔偿条例》由就业标准司下设的工人赔偿办公室（OWCP）执行；《劳动管理报告与披露法》由劳动管理标准办公室（OLMS）执行等等。
美国联邦劳工部的工资工时处（WHD）于1938年随《公平劳动标准法》的颁布而设立。几经发展，它不仅负责执行《公平劳动标准法》，同时负责执行《家庭与生病休假法》、《季节性迁徙农工保护法》等法律。工资工时处现已成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。其一，执法人员多。工资工时处现有员工1300人，其中专职检查员接近800人，2004—2005年度财政预算1.6亿美元。其二，执法对象广。工资工时处负责执行的《公平劳动标准法》是最主要的劳动标准立法。其适用范围为年度营业额达到及超过50万美元的单位及其雇员（包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。但企业执行者、管理者、专业人员、外勤业务员以及其他依法豁免的人员除外）。即使是年度营业额不足50万美元的单位，只要任何员工从事的工作属于州际性质，如从外州订购货品、确认或操纵信用卡交易、通过电话或邮件进行跨州商务会谈、管理跨州交易的记录、处理运送或收取跨州货品等，同样受到《公平劳动标准法》的管辖。据美国劳工部介绍，目前，工资工时处执法的对象包括700万家单位和1亿3千万雇员。其三，执法手段强。在美国，很多执法机构包括职业安全健康管理局的执法权是受到限制的。如果要对企业开展实地监察，事先必须向法庭申请许可。但工资工时处例外。工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。按照《公平劳动标准法》的规定，单位有义务妥善保存并应工资工时处的要求如实申报雇员的下列资料：（1）雇员的全名及社会安全号码；（2）住址及区域号码；（3）对未满19岁雇员须注明出生年月日；（4）雇员的性别及职位；（5）雇员工作周的开始日及时段；（6）雇员的每日工作时数；（7）雇员每工作周的工作总时数；（8）雇员薪资的计算基数；（9）雇员平均每小时的给付工资；（10）雇员每天和每周的正常薪资；（11）雇员每周超时工资的总数。
（三）美国联邦政府的工资工时监察机构实行垂直管理体制
美国联邦政府劳工部的工资工时管理处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5个大区办公室、48个地区办公室三个层次。大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。全部1300名雇员中，驻留在华盛顿劳工部总部内的约120人，其余人员均分布在大区办公室和地区办公室。
华盛顿总部主要履行下列职责：制定相关政策、程序和行政规定；编制预算和策略计划；协调与国会、公众和媒体之间的关系；组织监察人员培训。
各大区办公室的职责主要是：结合本地区的实际制定策略计划；监督管理辖区内的地区办公室；联络、沟通地区办公室与总部之间的关系；调配大区内监察资源；集中处理辖区内重大案件，特别是诉讼案件。
地区办公室的职责主要直接开展监察活动。全国近800名联邦政府的专职工资工时监察员，基本上都分布在48个地区办公室中。
二、美国工资工时标准监察制度的基本情况
（一）监察方式
美国工资工时处实施监察的方式分为两种：一是根据投诉和举报开展监察；一是根据职权主动开展监察。其中前者是最主要的方式。2003—2004年度,工资工时处共立案受理案件37842件,其中根据投诉举报而立案的案件为28997件；因主动监察而立案的案件为8845件。另据介绍，工资工时处监察资源的将近60%都用于根据投诉举报的监察活动。将监察重点集中到投诉举报方面，主要出于两个原因：一是基于对大部分企业守法经营的判断；二是基于监察资源短缺的无奈。美国联邦政府一级的工资工时监察员仅800人，如果全部主动监察，则普查一遍大约需要175年。即便如此，最近几年，联邦政府对工资工时监察的预算投入仍在逐年减少。
（二）监察程序
工资工时标准监察的程序因监察方式的不同而不同。
1、根据投诉而实施的监察方式，其程序大体包括以下几个阶段：
（1）受理投诉。工资工时处开辟有免费电话、电子信箱、网站等公开、便捷的受理渠道。受害员工、其他公民、商业竞争伙伴、工会以及工资工时处的新型合作伙伴单位都可以随时随地进行投诉举报。
（2）分派投诉信息。对于各地通过各种形式收集到的投诉举报信息，经由信息中心分配到相应的地区办公室和监察员进行初步审查。初步审查的内容为：是否属于工资工时处的执法范围；投诉的理由是否成立；被投诉者的既往监察记录。对初步审查核实没有违法行为的案件，不予立案，并将结果通知投诉人；对初步审查发现虽有违法行为，但不属于工资工时处管辖的，移送有权机构，并告知投诉人。
（3）对初步审查发现违法行为，应予处理的，正式立案，案件进入数据库。对初步审查发现违法使用童工的，责令雇主立即停止使用。
（4）确定监察形式。对立案受理的案件，根据违法情节和雇主过去的违法记录采取不同的监察形式。一是对于初犯并且情节轻微的雇主，通常采取调解形式，责令雇主签署协议，解决违法问题，并承诺以后不再犯。二是对于重犯或者违法情节严重的雇主，采取全面监察形式。全面监察包括反复询问雇主和员工、查阅相关资料、调取贸易文件等手段，时间较长，有时需要1至2年左右。三是有限监察（介于调解和全面监察之间的一种方式），主要是针对某一事件展开的专门检查，而不进行全面检查。四是办公室监察或称为书面监察，即由监察机构责令雇主携带资料前来地区办公室接受调查。五是雇主自我检查，即由监察机构通知雇主自我检查，然后报告检查结果等。2003—2004年度，工资工时处共立案处理投诉案件30819件，其中决定采取调解方式的13429件；采取全面监察方式的12114件；采取有限监察方式的4731件；采取办公室监察方式的143件；采取雇主自我检查方式的401件。在实际监察过程中，如果雇主无正当理当拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。
（5）确定处理结果。在事实调查结束之后，由监察员提出处理建议，与雇主协商最后的处理结果。如果协商达不成一致，由地区办公室副主任进行二次协商。如果二次协商仍然达不成协议，地区办公室便将案件提交大区办公室，由大区办公室商讨劳工部所设法务部门，决定是否以劳工部的名义提起诉讼。一旦决定起诉，地区办公室将负责收集并提供证据；如果决定不起诉，则由地区办公室通知投诉人，由其本人起诉。实际中，绝大部分案件都是通过协商解决的。由劳工部起诉的案件极为少见。
（6）处理结果的履行。通常情况下，雇主都能主动履行自己签署的欠薪还款协议或者法庭判决。履行过程由大区办公室监督。如果雇主不履行，大区办公室便将案件的还款协议或判决书移送财政部，将相关的债务变成国债，由国库依据《债务追偿法》进行追偿。如果雇主的清偿款项历经两年仍难以找到受害员工，无法支付，大区办公室也要将有关款项移送财政部，由财政部负责清偿。
（7）对违法雇主的行政罚款。对于重犯、或者违法情节严重的雇主，工资工时处在要求雇主赔偿雇员损失的同时，还会实施行政罚款。行政罚款的额度同违法情节相关，由工资工时处直接决定。一般情况下，对违法使用童工罚款远远重于对拖欠工资的罚款。雇主对行政罚款及罚款数额不服，可以向劳工部法务部门申请听证。
（8）签发货物销售禁令。对查实存在违法行为、但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以依据《公平劳动标准法》第15条（a）1和第12条（a）的规定，认定其产品为“危险产品”，在雇主切实改正违法行为之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。签发货物销售禁令由劳工部法务部门通过召开听证会的方式决定。
（9）案卷管理。案件处理完结后，案卷在地区办公室保管2年，然后移送劳工部总部保管10年。但案件的相关记录需要保存20—30年。
2、根据职权主动实施的监察，其处理过程中的程序与根据投诉而实施的监察方式基本相同。但监察的启动程序和监察的形式采用方面有所区别。具体到监察启动程序，主动监察的实施有三种：一是根据工资工时处总部要求开展的主动监察；二是根据大区办公室的要求开展的主动监察；三是由地区办公室根据本地区的实际情况决定实施的主动监察。
无论是哪一种启动方式，主动监察的重点都是低工资产业和重犯率高的产业，包括：农业、日托业、饮食业、成衣业、门卫、卫生、环卫、临时服务等行业。正因为主动监察的范围局限于违法高风险产业，对主动监察中发现的违法案件，在调查方式的选择上必然有所不同。以2003—2004年度为例，工资工时处在全国范围内通过主动监察方式共立案9853件，其中采取调解方式的仅68件；采取全面监察方式的高达7578件；采取有限监察方式的1357件；采取办公室调查方式的72件；采取雇主自我调查方式的480件。采取全面监察方式的比例明显提高。
（三）追溯时效和处理时限
按照《公平劳动标准法》的规定，美国联邦劳工部工资工时处对违反《公平劳动标准法》的违法行为追溯时效为2年。但在各州，有关追溯时效的规定不尽相同。如加利佛尼亚州规定，对拖欠工资的追溯时效为6个月。
关于工资工时标准监察的处理时限，法律上并没有明确规定。但劳工部工资工时处为了提高执法效率，改善公众形象，更好地落实《政府执行与结果法案》（GPRA）的要求，一直在致力于缩短处理时限，并将处理时限作为地区办公室和监察员考核的关键指标之一。从实践看，效果比较明显，从2000-2001年度到达2003—2004年度，平均处理每件投诉案件的时限由127天逐渐下降到92天。
三、美国工资工时处提高监察效率的主要措施
（一）制定策略计划，突出工作重点
美国《政府执行与结果法案》实施以来，国会进一步加大了对政府部门的监督力度。按照该法案的要求，年度策略计划必须编制，并公开发表，以作为国会监督的依据。美国劳工部工资工时处非常重视策略计划特别是年度策略计划的编制，在每年的策略计划中都会确立相应的工作重点，并据此分配预算。
近几年来，工资工时处的工作重点一直集中在三个方面：
1、不断完善监察工作。工资工时处除了不断提升监察员的工作能力外，还同时开展以下几项活动，以提高监察效率：（1）建立投诉筛选机制；（2）充实投诉信息库；（3）优化监察处理手段；（4）引进及时性评估制度。
2、降低雇主重犯率。工资工时处为降低雇主重犯率而实施的措施包括：（1）在对雇主实施监察的同时，提供投诉协助；（2）与雇主建立伙伴关系。通过签订防止重犯协议或成立联合委员会，督促并帮助雇主减少重犯；（3）通过与雇主组织、协会的扩大合作，帮助、监督雇主减少重犯；（4）加大监察力度，通过诉讼或行政处罚手段，促使雇主减少重犯。通过近年来一系列的工作，雇主重犯率在过去的财政年度中下降了2个百分点，由73%下降至71%。
3、畅通低工资产业的投诉渠道。工资工时处每年都会根据往年的投诉结果和对今后走势的分析确定一批低工资高风险的产业，每个地区有时也会根据本地区的情况确定高风险产业。低工资高风险产业通常都是弱势人群聚集的领域。从业人员往往由于语言上或者身份上的障碍而难以主动、及时投诉。考虑到低工资产业的这种实际情况，工资工时处在加强处理投诉的同时，还着力开展三项活动：（1）加强投诉协助。具体的措施又可以分为三种：一是利用现代通讯技术协助投诉，如设立免费网站、开放电邮、对方付费电话等。其中仅免费呼叫电话（1—866—4US—WAGE）就包括150种语言；二是编辑发放新颖活泼、内容简明、多语种的宣传资料，如明信片、宣传单、自测工具、雇主指南、雇员权利卡等；三是举办演讲会、研讨会、培训班。（2）发展伙伴关系。包括与雇主直接建立伙伴关系、与雇主组织建立伙伴关系、与工会建立伙伴关系、与联邦和州相关机构建立伙伴关系、与社区建立伙伴关系、与非政府组织建立伙伴关系、与相关国家的使领馆建立伙伴关系等。其中，工资工时处近年来与亚裔美国人组织TIGAAR、西班牙裔美国人组织JEWP、中美洲国家使领馆建立的伙伴关系，对维护相关群体的合法权益取得了显著成就。（3）开展普法教育。最近几年，工资工时处联合媒体先后就禁止童工和公平付酬开展了大规模的普法宣传，取得了一定成效。
（二）加强监察员培训、管理和考核，提高监察效率
监察员是工资工时监察的具体执行者。监察员的素质和态度直接决定着监察的效果。因此，工资工时处非常注重监察员的录用、培训和考核管理。
1、监察员录用。由于财政预算不增反减，较长时期以来，工资工时处的监察数量并没有大幅增加。新监察员的录用更多地用于弥补减员。据介绍，目前全国第年新录用监察员维持在二、三十人左右。对于新录用的监察员，工资工时处对其学历、职业经历并没有特别要求，但关注其分析能力和沟通能力，同时重视语言能力。双语人员更受欢迎。目前全国800名监察员中，一半以上掌握双语。
2、监察员培训。监察员培训主要包括新录用监察员培训、晋升前培训、提高性培训等多种形式。培训内容集中在法律知识和监察技巧两方面。其中新监察员培训，首先要进行12周的集中培训，然后在岗位实习。为了更好地促进监察员培训，工资工时处设有专门的教材办公室，组织资深监察员编辑教材，并在网络上开辟有专门的培训课程。
3、监察员考核。监察员考核分为案件终结时的考核、年中考核和年终考核三种，以年终考核为主。考核指标包括工作质量、时间分配、客户服务、业务能力和沟通能力、对工资工时处总体目标的参与和贡献五个方面。考核结果分为免予考核、高度胜任、有效胜任、基本胜任、不胜任五个等级。考核结果与年终奖金挂钩。考核结果为不胜任者，可能丧失工作岗位。
（三）启动工资工时监察信息网络建设。
工资工时处于1997年开始建议工资工时网（WHISARD），1998年投入使用。现已成为管理人员和监察人员离不开的工具。它不仅大大提高了监察员的工作效率，而且成为管理人员考查员工状况、评价员工工作的重要帮手。
WHISARD可以帮助监察员调查举报案件，根据初步的调查结果来判断是否立案。如果立案，监察员输入监察数据，并且上报到管理层。管理层根据监察员的调查情况，对案件的进一步处理做出指示。此外，每天监察员必须输入每个案件的详细工作时间，管理人员可以通过网络查看工时卡，准确了解监察员的工作情况。WHISARD的应用对改善工资工时处的工作起到了很好的作用。
四、对美国劳动监察考察后的几点认识
劳动监察制度是一个国家政治体制、行政管理体制和法律体系的重要组成部分。美国在工资工时标准方面实施的劳动监察制度已有近70年发展的历史，其发展过程积累的一些经验和做法。我们通过这次短暂的考察，有如下一些基本认识。
（一）加快我国劳动保障多层次立法的步伐
美国立法体制与我国不同，联邦与州、市都有一定的立法权，虽然显得有些繁杂，彼此之间也存在不一致的地方，但总的来讲，美国在劳动立法方面比较完善，既包括规定具体劳动标准的实体法，也包括规范监察员行为的程序法，而且操作性较强，值得我国借鉴。如根据美国《公平劳动标准法》的规定，雇主如果违反工资、工时、雇用童工等方面的法律规定，其产品将被禁止部分或全部发运销售他州。对于雇主拖欠员工工资一时收不回来的，由劳动部门转为国债，提交财政部门，依据《债务追偿法》由财政部门进行追偿或法院追缴。这样的规定能够保证劳动监察的作用充分发挥，从而保证国家法律实施，并为社会各界接受和支持。
我国刚刚发布实施的《劳动保障监察条例》，在劳动保障监察执法方面是一个重要的里程碑，也是对劳动保障立法的重要完善，但是由于实体方面立法还较为欠缺，现有的规定对违法行为处理缺乏可操作性，在一定程度上影响了劳动保障监察执法和对劳动者合法权益保护的力度。因此，建议尽快研究制定《劳动合同法》、《社会保险法》及有关工资支付等法律法规，并对违法行为设定一些强制性规定，使劳动保障监察执法更具有权威性。
美国各州在适用法律方面较为灵活，带有明显的联邦制国家特点。如对最低工资标准的规定，联邦、各州和市都可以自己作出规定，各州和市的最低工资可以与联邦的一致，也可以高于或低于联邦的规定，至于适用那种标准，完全取决于员工去选择最有利于自己的标准。若选择联邦的标准，就由联邦行政部门或联邦法院出面解决；若选择州的标准，就由州政府部门或州法院出面解决。对于有的州没有规定最低工资标准的，就执行联邦的标准。这种立法规定，适应了美国各州的特点。而我国是一个地区差异较大的大国，为了有针对性的依法解决各地区在其经济发展水平上产生的千差万别的劳动问题，应当鼓励各地区（省级和较大城市）结合实际制定地方性法规，形成多层次的、确实能解决问题的法律体系。
（二）积极探索监察执法形式的多元化
从对美国工资工时监察制度的了解看，其很多精力都用在对监察对象的法律宣传咨询，预防重犯，发展与雇主及其他社会组织合作伙伴关系，以及为低工资产业工人举报投诉提供便利条件等，目的是利用各种资源促使雇主自觉守法，并通过一些社会组织协助维护劳动者的合法权益，确实达到了很好的社会效果。美国在开展监察时，是根据其财政年度预算来决定工作，钱多就多干事，钱少就少干事。当然，劳动部门每年都要努力说服国会同意其财政年度预算，但近年来预算减少。而在我国却不能根据预算来确定劳动监察的工作量，无论预算多少，只有广大劳动者有需要，上级领导有要求，广大监察员都必须努力拓展工作，勤勤恳恳、任劳任怨，加班加点的工作。这是我国基本国情所在。因此，面对我国目前处于市场经济发展初期，也是劳资矛盾多发期，我国一方面要加大对劳动监察力量的投入，另一方面也要采取多种执法形式，改进监察工作。
我国目前行政执法体制的发展也要求执法形式多元化，改变单一的检查直至处罚等强硬的手段，辅之以一些人性化的，融洽相互关系的方法，如对行政相对人提供法律协助，对守法单位的奖励等。劳动保障监察制度也要适应这种发展需要，积极探索监察执法形式的多元化，在监察编制和人员短期内难以有较大改观的情况下，采取多种形式开展对用人单位和劳动者的普法宣传，大力推行用人单位守法诚信制度，与一些社会组织建立协作关系，有助于预防违法行为的发生及对劳动者群体权益的保护，共同营造良好的劳动保障法治环境。
（三）完善我国劳动保障监察员培训考核制度
美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。这给我们很大启示。随着我国经济、科技的发展和生产社会化的加强，劳动保障监察业务日益复杂，需要具有专门技术、知识的人员才能胜任。《劳动保障监察条例》确立了劳动保障监察员的考核或者考试录用制度。目前，我们还没有形成系统完备的监察员培训与考核制度。下一步要借鉴国际上的先进经验，建立劳动保障监察员资格制度，要与人事部门研究确立专门的劳动监察员管理制度，制订全国劳动保障监察员培训长期规划，制定操作性较强的培训教材，采取定期脱产培训和网络远程培训等方式，对监察员从法律规定、监察程序、执法技术、职业规范等方面开展培训。并对劳动保障监察员实行绩效管理与考核制度，提高劳动保障监察员的法律素质和依法行政能力，从而提高劳动保障监察执法水平。
（四）适应信息化时代的要求，加快劳动保障监察信息化建设
美国劳工部工资工时网络专门负责日常管理的人员就有20多名，劳动监察的日常工作及案件处理都通过网络进行调度和监督，既有助于对监察员的管理和绩效考核，又使劳动监察工作的效率大大提高。我国现在已经进入信息化时代，行政管理工作特别是行政执法工作更要适应形势发展的要求，充分运用现代管理手段，提高监察执法的科学性和准确性。我国一些城市已开始建立劳动监察信息网络系统，积极推行网上举报投诉、网上监察信息统计报告、网上审查用人单位报送的书面材料和信息交流通报，网上督办对违法案件的处理过程和时限等。对此，应进一步加强劳动保障监察信息化建设工作，逐步建立起全国性的劳动保障监察信息网络。
（五）进一步加强劳动保障监察工作的国际交流
劳动保障监察是世界上多数国家都已经建立的制度，很多国家批准了关于劳动监察的第81号国际劳工公约。国际上还专门成立了劳动监察协会。充分的国际交流能够使劳动保障监察员开阔眼界，拓展思路，促进本国劳动保障监察工作开展。我国的劳动保障监察以前与国际上的交流较少，不能及时了解国际上劳动保障监察的信息和经验，影响了我国劳动保障监察工作的发展和与国际上接轨。我国目前正在做批准第81号劳动监察国际劳工公约的前期准备工作，而且与国际劳动监察协会初步建立了联系，建议开展更为广泛的劳动保障监察国际交流与合作，聘请国外专家学者来中国讲学，共同探讨劳动监察领域出现的新问题以及发展方向，同时为我们的劳动保障监察员提供更多的国外考察和培训机会，使我国的劳动保障监察工作尽快与国际接轨，共同推动劳动保障监察事业的发展。
二OO五年一月六日
