2003-12-18
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了本世纪头二十年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划，是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划。编制好这一规划，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有十分重大的意义。
一、用新的发展观指导“十一五”规划的编制
编制“十一五”规划，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，抓住我国经济社会发展的重要战略机遇期，迎接挑战，加快发展；要紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，促进经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实；要按照立党为公、执政为民的要求，把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的出发点和落脚点。
做好“十—五”规划编制工作，要以人为本，坚持全面、协调和可持续的科学发展观。要注重统筹兼颐，促进经济与社会、城市与农村、区域之间、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平。
(一)以人为本，全面发展
发展不只是增长，还包括经济结构的优化、科技水平的提高、人民生活的改善、社会的进步，归根到底是为了人的全面发展。国内生产总值是反映经济增长的重要指标，但不能全面反映发展的所有内涵。如果在指导思想上把经济增长本身当作最终的目的，就会过于看重国内生产总值及其增长速度，自觉不自觉地忽视扩大就业、增加农民收入、健全公共服务、保护资源环境等与人的全面发展、社会的可持续发展密切相关的问题。在工作中就会确定不太符合实际的高指标，甚至不顾实际情况地层层分解、级级加码。这是造成部分产业盲目投资、不合理重复建设等问题的一个重要原因。
树立正确的发展观，要全面把握发展的内涵，坚持立党为公、执政为民，人民的利益高于一切。促进发展的政策，要更多地把增加居民收入、扩大就业、解决与人民群众切身利益密切相关的问题放到重要位置。结构调整政策，不仅要促进产业结构和产品结构的调整，而且要促进就业结构的调整。收入分配政策，不仅要有利于促进经济的快速增长，而且要使广大人民群众能够分享经济快速增长的成果。
(二)统筹协调经济与社会的发展
改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。但在经济快速增长的同时，经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题尚未得到有效解决。就业问题难度加大，收入差距有所扩大，社会保障和其他社会援助体系覆盖面小、保障水平比较低，义务教育、公共卫生等公共服务相对滞后。这些问题，如果不能很好地解决，不仅会影响社会的稳定，也会动摇经济发展的根基。
统筹协调经济与社会的发展，必须坚持经济发展与社会发展“两手抓、两手都要硬”。全面履行政府职能，就是要在搞好经济调节和市场监管的同时，更力唾视发挥好社会管理和公共服务的职能。要切实改变把经济增长当作“硬任务”，把社会发展当作“软指标”的做法，把给人民提供更多受教育的机会、增进人民福利、提高人民健康水平、促进社会和谐安定等放到重要位置。要加快社会管理体制的改革，合理划分中央政府与各级地方政府的事权，进一步深化教育、卫生、文化等公共事业的改革。
(三)统筹协调城市与农村的发展
农业、农村、农民问题，是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。改革开放以来，农业和农村的发展，为我国胜利实现现代化建设前两步战略目标做出了巨大贡献。但目前城乡二元结构还没有根本改变。农业生产方式落后，农民收入水平低而且增长缓慢，特别是农村居民享有的公共服务与城市居民存在明显差距。党中央、国务院为解决“三农”问题，最近几年采取了一系列政策措施，取得了明显成效。但在开发区建设、小城镇建设、农民进城务工等方面，损害农民利益的问题仍然存在。
统筹协调城市与农村的发展，必须破除城乡分割的发展观，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上树立城乡统筹的思想。要改变就“三农”论“三农”的思维定式，把农业的发展放到整个国民经济的循环中，把农村的进步放到整个社会的进步中，把农民的增收放到国民收入的分配和再分配中统筹考虑。要消除城乡间生产要素难以有效流动的障碍，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。要调整国民收入分配结构和财政支出结构，逐步形成工业反哺农业、城市反哺农村的机制，逐步缩小城乡差距。
(四)统筹协调区域间的发展
“十五”以来，各地区、各部门贯彻落实党中央实施西部大开发战略、促进地区协调发展的重大决策，西部地区经济社会发展步伐加快，为进一步加快发展创造了较好的条件。但有的地区对缩小地区差距，缺乏长期作战的思想准备，急于求成。有的地区，把地区协调发展，完全等同于缩小地区差距；又把缩小地区差距，完全等同于缩小国内生产总值的差距。无论是省级行政区，还是市县，无论是生态脆弱地区，还是其他不具备大规模开发条件的地区，都要在本辖区实现翻两番，实现工业化，实现赶超。这些想法和做法是片面的，强化了不合理的“行政区经济”，加剧了经济发展与水资源、土地资源短缺的矛盾，破坏了生态环境，助长了招商引资中的过度竞争、地区间产业趋同等问题。
统筹协调地区间的发展，必须全面理解地区协调的内涵。地区协调是指人口分布、经济分布在各地区之间要适当，不只是经济的分布在各个地区之间要均衡。缩小地区差距，主要不是缩小国内生产总值的差距，重点是缩小人均国内生产总值和城乡居民收入的差距，最终是要缩小人民生活水平和公共服务方面的差距。
实现地区协调，关键要打破行政分割，建立统一市场，重塑市场经济条件下的新型地区经济关系。要加强对区域发展的引导，从经济区出发，统筹规划城镇体系、生产力布局和基础设施。要根据不同区域的发展条件，实行差别化的区域政策：对重点开发地区，要加大投入力度，尽快改善发展环境，形成新的增长极；对城镇密集地区，要加强统筹规划，形成良好的人居环境，实现可持续发展；对生态脆弱地区，要减少开发活动，适度引导人口转移；对水资源严重短缺地区，要控制高耗水产业，避免地下水超采导致环境恶化；对贫困地区，要以人口脱贫为目标，把开发式扶贫与异地扶贫结合起来。
(五)统筹协调人与自然的发展
促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是全面建设小康社会的重要任务，也是事关中华民族生存与发展的重大战略性课题。我国人口众多，资源短缺，生态环境承载能力弱，随着经济的快速增长和人口的增加，能源、水资源、土地资源、矿产资源等相对不足的矛盾越来越尖锐，生态破坏和环境污染问题也十分严重。日益突出的资源问题、生态环境问题，已成为影响当前经济增长，危及长期发展后劲的重要因素。
统筹协调人与自然的发展，要树立人与环境和谐的新发展观。既要抓住机遇、加快发展，也要充分考虑资源和环境的承载能力。以人为本，不仅要满足当代人的需求，也要考虑后代人的发展需要，当代的经济增长不能建立在牺牲后代人发展能力的基础上。经济建设活动，不仅要尊重经济规律，更要尊重自然规律。
(六)统筹国内发展和对外开放
树立新的发展观，还要统簿考虑并充分利用好国际国内两个市场、两种资源。我国经济增长的对外依存度很高，在继续推进对外开放的同时，要坚持把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针，努力扩大消费需求，逐步提高消费在国内生产总值中的比重。我国主要资源相对短缺，对外依存度也在不断提高。提高资源保障程度，一方面要加强国内资源勘探开发和提高资源利用率，另一方面要通过“走出去”，更多地利用国外资源，进一步拓展我国经济发展的空间。
二、正确认识新时期规划的性质和作用
我国以编制和实施国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制，已有五十年的历史。不同时期的规划，对促进经济社会发展都发挥了重要作用。随着经济体制改革的不断深入，规划体制也发生了很大变化，特别是“九五”计划和“十五”计划，在突出规划的战略性、宏观性、政策性，探索新的规划体系，创新规划方法，规范编制程序，提高透明度等方面取得了很大进展。但是，由于各方面的体制还不完善，规划编制和实施中还存在许多亟待解决的问题。如，各级各类规划的功能定位、相互关系特别是与市场作用的界限模糊，规划的数量不少，但内容交叉重复、针对性不强，区域规划不到位，规划编制程序不够规范，衔接协调不力，规划期的确定比较机械，规划评估调整机制尚未形成等。这些问题，不仅有损规划的科学性、有效性，而且直接影响到经济社会的协调发展和可持续发展。
在社会主义市场经济条件下，编制和实施规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕等仍具有十分重要的意义和作用。规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据。规划是政府定的，也是“管”政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事。
在“十一五”规划编制工作中，要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，继续深化规划体制改革。这也是“十一五”规划编制工作的一项重要任务。在规划理念上，要以人为本，促进全面、协调、可持续发展。在规划体系上，要探索形成功能清晰、衔接协调的规划体系，在继续搞好重要领域专项规划的同时，把编制和实施区域规划放到重要位置。在规划内容上，要增强规划的针对性，突出有限目标和重点任务；要从实际出发，科学务实地编制规划，力戒空话、套话。在编制程序上，要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度。要花大力气做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，不要把精力放在找响亮口号、提过高目标上。要坚决纠正规划工作中作表面文章、搞形式主义的错误做法。
三、“十一五”规划编制工作的主要任务
“十一五”规划，按行政层级，包括国家规划、省级规划和市县级规划；按对象和功能，包括国民经济和社会发展总体规划、专项规划和区域规划。
(一)强化总体规划的功能
总体规划，也就是国民经济和社会发展规划纲要，是根据中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议、以全国的国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体性、纲领性的规划，在各类规划中处于“龙头”地位，是编制专项规划、区域规划，以及制定各项经济政策和年度计划的依据。“十一五”总体规划的规划期，以五年为主，为与全面建设小康社会的奋斗目标相衔接，应该展望到2020年。编制好总体规划，要进一步创新规划内容，强化行动纲领的功能。
一是加强战略性、宏观性和政策性。要抓住关系国民经济和社会发展全局的重大战略问题，突出战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策，不宜搞过多过细的量化指标。
二是明确规划内容，改变无所不包、涉及领域过宽的状况。减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等政府履行公共职责的内容。
三是强化空间指导与约束功能。在目前东中西三大地带划分的基础上，国家总体规划要根据不同区域的发展条件，确定自然保护区、生态脆弱地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、重点开发地区和优化整合地区等，明确各类区域的主体功能和发展原则，为区域规划的编制和区域政策的制定提供依据。
四是增加制度创新的内容。总体规划不应再过多地具体描述竞争性产业的发展方向、产品产量、具体项目，也不应把对特定产业的扶持作为规划的主要内容。要尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法制、制定政策、维护市场秩序等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。
省级总体规划在三级规划体系中，具有承上启下的功能，既要贯彻好国家的战略意图，也要突出地方特色，增强对所属市县规划的指导，并与相邻地区的规划搞好协调。
(二)做实做深专项规划
专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。
本届政府决策建设项目的一个重要原则是，能编制规划的领域，要先编规划，后审项目。这是政府职能从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理的体现，符合发展市场经济的方向，有利于完善宏观调控体系。政府应当对特定领域或行业的发展进行调控，但调控的方式可以采取逐个审批项目的方式，也可以采取审批规划的方式。通过规划编制过程的听取意见、协调、论证、发布等活动，可以让全社会了解政府行为的方向、要干预的领域，使市场主体的行为方向与政府的意图更好地一致起来。按照投资体制改革的方向，发展改革委系统今后要大量减少单个项目的审批，把更多的精力放在规划的研究编制、衔接审查以及实施过程的监督评估上。编制好专项规划，要改进以下三个方面的工作：
一是要界定规划领域。编制规划是政府的公共职责，但不是什么领域都要编制规划。政府编制规划的领域，主要是政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域。如水利、能源、交通等基础设施建设，土地、水、石油等重要资源开发和保护，生态建设和环境保护，科技、教育、卫生、防灾减灾、国防等公共事业，以及战略性产业和一些涉及国民经济重大布局的产业等。
二是要增强针对性和操作性。专项规划必须符合总体规划确定的发展方向和原则，深化和落实总体规划的战略、目标和任务。要体现本领域的特点，发展目标要尽可能量化，任务要明确，重点要突出，布局要合理，保障措施要可行。
三是要合理确定规划期。要改变所有专项规划都要五年编制一次的惯例，根据规划对象的特点和任务科学确定规划期。科技、教育、能源、交通、水资源、生态建设、环境保护、城镇化等专项规划，可以规划到2020年，到编制下一个五年规划时再滚动修订。有些技术进步较快、市场需求变动较大的产业，规划期也可以是3年或4年。
(三)把区域规划放在突出重要的位置
区域规划是我国规划体系中一个亟待加强的薄弱环节。区域调控是宏观调控的重要内容，区域规划是区域调控的重要依据。市场经济国家一般对发展什么产业很少干预，但对区域发展则干预较多。促进地区协调发展，必须强化区域规划，这是“十一五”规划工作的一个新任务。
区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是国家总体规划或省级总体规划在特定经济区的细化和落实。区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划。区域规划的作用是划定主要功能区的“红线”，主要内容是把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区等落实到具体的地域空间，是编制市县规划、城市规划和其他规划的重要依据。编制区域规划，要着眼于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，提高区域的整体竞争能力。
“十一五”期间，要着重对一些经济联系紧密的城镇密集地区、以中心城市为依托的都市经济圈地区、重点开发地区等进行规划。如应该编制长江三角洲、京津冀经济圈、东北老工业基地、成渝地区等的区域规划。
(四)改革市县规划
在中央、省、市县三级规划中，市县规划应该成为最贴近人民、有约束力、可操作的规划。市县的辖区较小，资源环境差异不大，调控手段有限，市县规划没有必要搞成一个庞大的规划体系。
市县规划要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，成为为人民群众办实事的规划。要加强经济社会发展规划、城镇体系规划、城市规划、土地利用规划之间的衔接协调。有条件的市县，可以探索编制一个规划，把辖区内的国民经济、城镇体系、基础设施、土地利用、生态环境、公共服务等融为一体。
国家发展和改革委已在部分市县开展市县规划体制改革试点工作。试点市县及所在省区，要大胆实践、勇于创新，切实取得一些成效、积累一定经验，为全国规划体制改革起先导和示范作用。
四、做好“十一五”规划编制工作的几点要求
做好“十一五”规划编制工作，必须全面贯彻落实“三个代表”重要思想，按照发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措的总体要求，按照科学的发展观，加强调查研究，充分发扬民主，规范编制程序，注意衔接协调，突出发展重点，强化规划深度，提高可操作性。
(一)加强研究，理清发展思路
全面深入分析国内外环境，准确把握所处发展阶段和前进方向，深入研究重大问题，形成发展思路，然后再具体编制规划，这是规划工作的一条成功经验，要继续坚持。
要加强对全局性、战略性重大问题的前瞻研究。围绕全面建设小康社会的目标，深入研究重点问题和难点问题；深入研究全面发展、协调发展和可持续发展的重大问题；适应经济全球化的趋势，以开放的视野审视发展中的问题，把国内经济与国际经济结合起来进行研究。各地区、各部门要抓主要矛盾，抓突出问题，深入调查研究本地区、本行业长远发展的关键问题。
各地区、各部门要抓紧完成“十五”计划实施情况的中期评估，在此基础上，抓紧启动“十一五”规划编制的前期工作。要结合实际确定一批重点课题，组织各方面力量，采取多种形式，抓紧进行研究，理清长远发展思路。
(二)发扬民主，提高社会参与度
在社会主义市场经济条件下，规划既要体现国家利益，也要反映公众利益；编制规划不仅是政府行为，也是社会行为；实施规划不仅要靠政府组织协调，更要靠社会各界的共同努力。各级各类规划都要提高编制过程的透明度，提高社会参与度。在规划编制的各个环节，规划编制单位都要采取多种形式，保障人民群众了解和参与规划编制的权利。要妥善处理保密与提高透明度的关系，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道，广泛听取各方面意见，特别要注意吸收不同观点。总体规划和区域规划在规划草案初步形成后，要公开征询意见，专项规划也要采取适当形式提高社会参与的广泛性。涉及人民群众切身利益的规划，要采取社会公示和社会听证制度。要进一步健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制。
(三)规范程序，依法编制规划
编制规划是政府行政工作的重要组成部分，必须依法进行。我国已经编制和实施了十个五年规划，但规划编制立法工作相对滞后，除少数领域有专门的规划立法外，绝大多数规划是按惯例编制。
为规范规划编制行为，保障规划的科学性，健全与社会主义市场经济体制相适应的规划体制，将规划的编制纳入法制轨道，国家发展和改革委会同有关部门和地方研究起草了《规划编制条例》，已列入国务院立法计划。《条例》对规划编制过程中的前期工作、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废止等各个环节的程序都作出了明确规定，这是规划科学合理的基本保障。《条例》一旦出台，各级各类规划的编制都要严格按规定的程序进行，避免规划编制和编制过程的随意性。各地区要高度重视这一“立规则”的工作，及早研究本地区贯彻执行的具体办法。各地区、各部门在审批规划时，不仅要审查规划的内容，还应该审查规划编制的程序。
(四)衔接协调，形成合力
规划衔接是保障各级各类规划相互协调、形成合力的关键。在“十一五”规划编制工作中，要确立一个十分重要的原则，即各级各类规划要与相关的规划进行衔接。下一级规划要与上一级规划相衔接，专项规划、区域规划要与总体规划相衔接，相关的专项规划之间要进行衔接，城市规划、土地规划也要与经济社会发展规划进行衔接。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。但在社会主义市场经济条件下，不是所有的指标、项目都要衔接。衔接的重点主要是部分领域的发展目标、政策目标与手段、重大基础设施布局、重要资源开发、区域发展方向等。各地区、各部门要顾全大局，密切协作，积极主动地做好规划衔接工作。
(五)突出重点，提高针对性
突出重点，是历次五年规划编制中都要强调，但又都很难处理的问题。“十一五”时期，面临的任务十分艰巨，许多突出问题亟待解决。各地区、各部门可能都会认为本地区、本行业的发展最重要，但有限的规划期、有限的政策资源，不可能毕其功于一役。有重点才能集中力量办大事，才能有针对性，才能不雷同。
各级各类规划，都要坚决改变过去那种面面俱到、针对性不强，每句话都正确，但都难以解决问题的弊病。要按照突出重点，有所为、有所不为的方针，突出重点任务、重点领域、重点区域、重大工程，使我们的规划为解决一些实际问题、为人民办一些实事发挥更大的作用。
(六)强化深度，增强可操作性
规划必须有一些项目和指标。政府组织实施的规划，作为政府对人民的承诺，不能停留在难以考核评估的空洞口号上。在加强重大问题研究、理清发展思路的同时，还要做好重大工程的筛选和指标论证工作。
“十五”计划提出的西电东送、西气东输、青藏铁路、南水北调等重大工程，对增强我国经济发展后劲具有重大意义。在编制“十一五”规划中，要继续研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、政府组织实施的重大工程。各地区、各部门要增加重大工程前期工作经费，加强对重大工程的论证筛选，保证重大工程科学合理，切实可行。
规划要有一些预期性、导向性的指标。我们改变了计划经济时期大量罗列产品产量指标的做法，减少了作为市场主体行为结果的指标，但也不能走向极端，认为指标越少越好。关键是指标的设置要符合市场经济的原则，符合规划本身的功能定位。
要按照全面建设小康社会的要求，深入研究与提高人民生活和促进社会全面进步密切相关的指标。要按照新发展观的要求，研究提出引导各方面树立正确发展观的指标，研究提出促进协调发展和可持续发展的指标。根据规划的性质和作用，既要研究提出预期性、导向性的指标，也要研究提出一些有约束力、能检查可评估的指标。
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