随着社会经济的不断发展和社会保障制度的日趋完善，老的农保制度的缺陷日渐突出，主要是：政府投入少，保障水平低，无增长机制，严重挫伤了参保人员的积极性，阻碍了农村养老保险制度的进一步发展。根据十六届六中全会《决定》中提出的“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”的要求，结合我市经济发展现状，围绕建立新型农村养老保险制度，我市组织了深入调查和分析，进行了实践和探索。

    一、调研的基本情况

    （一）调查的思路、方法

    2006年初，我们在市、区范围内，选择了经济条件好、中、差不等的村（组），采取入户调查的方法进行，共调查了12个村（组）、856户，涉及人数2743人。

   调查主要围绕建立农村养老保险制度所必需的资料为主，涉及年龄结构、职业及收入、家庭结构、已享受的保障及待遇、对社会养老保险的态度及建议、参保的缴费承受能力等10个方面。

    （二）农村人口的结构

    1、老龄化程度偏高。此次调查的2743人中，60岁以上的人口有466人，占调查总人数的17%。如以退休年龄来划分，男60岁以上、女55岁以上的共有562人，占总人数的20.5%。到2010年，还要新增达到退休养老年龄259人，老龄人口今后每年的增长速度将达到2%。在调查的856户中，家庭中有在外务工的531户，使农村实际的老龄化程度比统计数据反映的情况更严重。

    2、家庭规模日趋小型化。在调查的856户中，平均每户人口为3.2人。其中：家庭成员只有1人的有91户，占总人数的10.6%；2人的有179户，占总户数的30.9%；两种户型合计270户，占总户数的41.5%，这种小型化户型将来基本无家庭养老保障的功能。3人的有288户，占总户数的33.6%，这种户型结构将来基本上是“4—2—1”的家庭；4人的有243户，占总户数的16.8%；5人以上的155户，占总户数的18.1%。3人以下的家庭合计558户，占总户数的65%。这些情况反映，由于实行了计划生育、农村家庭规模也日趋小型化，“4—2—1”家庭结构日趋增多。

    3、农村人口比重在下降。根据市统计局2005年人口的抽样调查数据与第5次人口普查相比，农村0—14岁的人口比重下降了3.94个百分点，65岁及以上人口比重上升了3.35个百分点。

    综合上述情况，可以分析得出：农村已出现了家庭养老功能的弱化趋势，老年养老生活风险已客观存在。一是计划生育导致家庭结构日渐小型化，“4—2—1”家庭结构显现，一对夫妻不仅要抚养小孩，从事务工或农业生产，而且要供养四个老人，其精力和财力均难维持家庭养老正常运转；二是家庭中青壮年劳动力一般都长年在外打工，有的转移到城镇长期居住，必然会导致与父母感情的淡化，进而使传统的“孝道”观念出现淡漠，主动给父母养老费的不多；三是由于某种原因子女不在身边，空巢家庭增多，老人由于年龄偏大，体力越来越差，难以胜任农业劳动，老年生活面临困难的可能性大大增加。综上所述，如再考虑疾病对生活的影响等因素，更可说明农村老年生活存在风险。

    （三）农民享受社会保障的情况

    我国农村社会保障目前主要有农村社会养老保险、农村合作医疗、农村最低生活保障及优抚、补贴等。在调查的2743人中，参加原农村社会养老保险的有98人，占3.5%，参加城镇企业职工养老保险的26人，占0.94%，两种社会养老保险合计124人，占4.5%，已享受政府救济、优抚、五保、低保等补贴的共有11人，占调查总人数的0.4%。由此可见，农村社会养老保障的覆盖面比较低，未达到5%。

    （四）农民收入情况

    1、户均收入情况：被调查的856户中，2005年度户均收入13836元；其中收入最高的家庭为经商（养殖）类，共178户，占总户数的20.8%，年收入在2.5万元—5万元之间。外出务工类的共531户，占总户数的62.03%，家庭年收入在0.8万—1.8万元之间。纯务农家庭收入较低，共121户，占总户数的14.14%，年平均收入不到5000元，最高的收入在8000元，最低的收入只有400元。

    2、人均收入情况：被调查的2743人中，2005年度人均月收入563元；其中最高人均月收入约2400元（经商、养殖），务工人员人均月收入1370元；务农人员人均月收入不到400元。

    3、参加养老缴纳保险费的承受能力情况：在被调查的856户中，愿意参加政府主办的社会保险的有709户，占总户数的82.8%，不愿意参保的占总户数的17.2%。愿意参保户数中每人每月可缴纳10元保险费的有74户，占总户数的8.6%；每人每月可缴纳10—50元的有368户，占总户数的43%；每人每月可缴纳50—100元的有231户，占总户数的27%；每人每月可缴纳100—200元的有33户，占总户数的3.9%；每人每月可缴纳200元以上的有3户，占总户数的0.3%；最高的每月可承担250元，最低的每月可承担10元。

    综合农民收入情况可以看出，农民现阶段的收入情况已经有一定的经济能力缴纳社会养老保险。一是被调查的人均农民收入已经达到我市2001年企业职工（6864元）人均收入水平，而2001年度城镇职工参加养老保险缴纳的养老保险费人均已达月40元，二是以上年度我市职工在岗平均工资作为缴费标准来衡量，全市在岗职工平均工资13188元，全市职工个人平均年缴养老保险费1100元，约占工资收入的10%；被调查的2743人，平均年收入6753元，如果也拿出10%的年收入缴纳养老保险，每月可缴56元左右。

    （五）农民对参加农保的态度

    在被调查的856户中，由于每户中的青壮年劳动力都在外务工，被调查对象基本上是家庭中留守人员，以老年人居多。共有709户希望参加和得到政府补贴的养老保险，占总户数的82.8%。由此可见，农村老年农民对自己的养老问题已在考虑和关注了。

    （六）分析结论

    以上情况可以看出，我市农村社会养老问题已不可回避：

    一是农村人口老龄化程度需要适时启动农村社会养老保险，以应对老龄化高峰到来后社会养老的压力和可能造成的社会问题；

    二是目前的农村社会养老保险覆盖面极低，其主要原因是“现行农保制度”没有政府财力的支持，农民享受不到改革发展的成果，造成了社会保障资源的分配不公和差距，扩大了城乡居民再分配收入的差距，长期下去，不利于社会的稳定；

    三是在目前农民收入相对稳定和有一定承受能力的情况下，适时启动农村社会养老保险，逐步积累养老基金，取之于民、用之于民，以缓解将来政府在养老问题上的压力。如果等到经济萧条时再去启动农村养老保险可能为时已晚，可以这么说，启动农村社会养老保险的时机已成熟。

    四是从缩小城乡差别、提高农民收入，建设社会主义新农村、巩固党的执政基础、坚持科学发展观和以人为本、维护社会公平和稳定等角度，以及老年农民的希望来看，发展农村社会养老保险是必要的。

    二、泰州市建立农村社会养老保险有利情况分析

    （一）政策条件

    1、党的十六大报告指出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2006年中央1号文件规定：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。

    2、《中共江苏省委、省人民政府关于积极推进城乡统筹发展加快建设新农村的若干意见》指出：“积极探索构建农保和城保之间转换的通道，基本建立以制度规范为基础，农民个人缴费、集体补助、政府补贴三方筹资的新型农村养老保险制度。全省大部分城区到2010年力争基本建立农村养老保险制度”。

    3、泰州市人民政府关于全面推进社会主义新农村建设的意见（泰发[2006]4号文件）中提出：加大财政支持力度，大力发展农村社会养老保险，到2010年全面建立农村养老保险制度。

    （二）经济条件

    1、我市农村2004年人均收入已达4574元，已相当于全市1995年职工社会平均工资水平，而当年已建立起了城镇企业职业养老保险制度。

    2、目前农村推行的合作医疗保障制度，每个参保人员，各级财政补贴40元，如果按此标准补贴农民参加农保，全市符合条件的有120万农民参保，每年共需0.48亿元，占2005年全市财政收入的0.4%，调整财政支出结构给予支持是基本可行的。

    （三）农民参保意识条件

    1、老农保已有一定的基础。从1992年启动老农保至2005年底，全市有参保人员39.6万人，享受养老待遇5205人，人均领取养老金78元/月。这对没有参保的老年农民也是一种引导。另外城保已成为“有钱”农民向往的保险。

    2、农民对养老保险有要求意识。农民普遍反映只要政府对农保给予投入和支持，他们是会参加的。因为目前的农保制度不但没有政府投入，而且兑付利息低，政策无吸引力，农民无积极性。

    （四）政府组织农保的条件

    1、已经有城保和老农保的管理经验、管理队伍和其他基础条件。

    2、新型农保制度设计具备了参照的条件：城保和原农保的经验教训、已开展新型农保制度地区的经验，都为设计新制度提供了借鉴。

    分析当前我市经济、社会情况不难看出，我市开展新型农村社会养老保险条件基本具备。建立农村社会养老保险是贯彻落实十六大精神和党中央对建设社会主义新农村要求的重大举措，是加快建设社会主义新农村和小康社会的需要，是为农民办的具体实事，功在当代，利在千秋，是社会发展、构建和谐社会的需要。当农村有了实现社会保险的现实基础而不去及时引导，会延误农村社会保险事业的发展，进而影响整个农村事业的发展。当农民没有参加较高水平的社会保险的能力和愿望时而强制推行，则会挫伤农民群众的积极性。

    三、泰州市新型农村社会养老保险制度的基本框架

    （一）指导思想

    根据以上调查和分析，我们对出台新型农村养老保险制度明确了两条指导思想。第一，新型农村社会养老保险制度必须坚持“低水平、广覆盖”和“农保缴得起，财力可负担，待遇能养老”的原则，缴费标准与农村家庭收入相适应，待遇支付与农村经济社会发展水平相协调。第二，新型农村养老保险制度的推进必须分步推进，不可急于求成，为此确定了“一年出方案、两年抓试点、三年大推进、五年全覆盖”的总体要求，与市委、市政府提出的“10强争先、100村示范、1000村小康”推进社会主义新农村建设的五年目标一致，将农保覆盖率列入“小康村”验收标准之中。同时坚持制度设计“简单、易行”，坚持“只建个人帐户，不设统筹基金”，要让农民自己“看得懂”政策、 “算得出”优惠。

    2006年5月份，我们着手起草新办法。在起草新办法的过程中，我们多次主动向人大、政府领导汇报，主动与财政、民政、农工办等部门沟通，主动征求人大、政协代表的意见，先后召开23次座谈会，征询近百人的意见，在汇报中求支持，在讨论中求一致，7易其稿，12次重大修改，于2006年12月份经市政府常务会议讨论通过了《泰州市农村社会基本养老保险试行办法》和《实施细则》。

    （二）主要特点

    1、可承受。制度设计的成功与否，应立足于大多数农民缴得起，政府负担得起。2005年我市农村居民人均总收入为6970.21元，纯收入为5102元，人均生活费支出为3396元，人均年结余在1706—3574.21元之间，按照我市新农保缴费最低标准，农民一年缴农保费为最低为540元，缴了保险费后仍有结余，可以说农民缴得起。2005年我市财政收入为113.95亿元，财政支出为82.72亿元，如果2007年全市有100万农民参保（相当于全覆盖），一年每人补贴100元，共需资金1亿元，只占2005年财政收入的0.88%，占2005年财政支出的1.21%，可以说财政负担得起。

    2、讲公平。制度设计体现了公平和谐的原则。参保人员年度缴费在当年缴费基数60%—300%之间的，均可享受政府不低于10%的参保补贴，缴费高的和缴费低的，享受相同相等的参保补贴，体现了政策向低收入家庭的倾斜，体现了政府的关心，实现了社会的相对公平，有利于实现广覆盖。

    3、能惠民。制度设计体现了以人为本的富民、安民、惠民政策。一是强调了教育动员，政策激励，不强制推进，只要自愿参保，均可享受政府不低于10%的参保补贴；二是缴费标准有弹性，缴费标准可以在缴费基数的60%—300%之间自由选择，兼顾不同群体；三是参加何种保险由农民选择，并建立了新老农保以及农保与城保通过“补差”、“折算”的办法相互衔接、相互转保；四是在2010年前按新农保政策补缴补足以前年度的农保费的，仍可享受政府的参保补贴；五是70岁以上的农村居民只要家庭成员应保尽保的，每月可领取50元政府给予的养老补贴，扩大了受益面；六是可继承，农民如领取养老金待遇死亡的，可将个人帐户中的余额，包括各级政府给予的补贴及对应的利息可一次性由收益人领走，比老制度的10年保证期更优惠；七是农保经办机构及农保人员不再从保费中提取管理费，不再侵占农民的利益。《试行办法》规定：各级农保经办机构和工作人员经费纳入同级财政预算。八是市、县、乡镇财政补贴，明确了泰州市政府对经济落后乡镇参保人员给予的补贴3%，各市、区、乡（镇）补贴不少于10%。

    4、有弹性。我们坚持低水平起步，能养老、可调控的思路，赋予了新制度更多的弹性和灵活性。一是政府补贴的比例可随时调整；二是待遇标准也可适时调整；三是享受待遇年龄在一定条件下可提前或延长（按国发[2005]38号文件的计发月数执行）；四是根据当地财力增涨情况，领取政府高龄补贴的年龄可逐步放宽（由70周岁逐步过渡到60周岁），让更多的老年农民得实惠。

    （三）推进措施

    根据五年计划，今年是抓试点，是启动之年，能不能起好步，推得开，做得实，关系到新制度的成败，对此市政府高度重视。4月6日召开了全市农村养老保险百村试点动员电视电话会议，全面部署了今年的工作。我局将根据部、省厅和市委、市政府的要求，凝心聚力，集中全力抓好以下几项工作。

    1、出台配套政策，根据《试行办法》和《实施细则》制定实施意见，下发推进全市农村社会基本养老保险工作的指导意见，重点明确组织领导、责任体系、管理机制、补贴办法、规范运作等方面的内容。

    2、抓好试点，今年我们将对全市102个全面小康示范村进行试点，采取“动员宣传、调查摸底、参保登记、发放补贴、总结推广”的方法步骤，抓出成效，打好基础。同时，对申报2007年全面小康达标村中，安排不少于70%的村参加试点，努力扩大覆盖面。

    3、深入宣传，强化培训，运用各种媒介和手段，编印新农保知识宣传手册，发放到每村、每户、每个农民，讲清政策，讲清好处，放大政策的透明度，增加农民参保的积极性，引导农民自愿参保。加强培训，使每个农保经办人员、村级农保代办员、金融机构的收费员熟悉政策、懂业务，使他们成为农保工作的宣传员、业务员，让更多的农民了解新农保，参加新农保，实现应保尽保。

    4、开展摸底调查，组织力量，对辖区内农村村民的家庭成员结构、年龄、从业状况、身份证等进行全面调查登记，并建立以村、家庭为单位的农村居民基本情况动态数据库，为全面推进新农保制度提供基础数据支撑。

    5、开发新软件，根据金保工程的要求和“组织有力、职责明确、管理顺畅、经办规范”的要求，提出新农保软件需求，并组织部、省厅认可的软件公司进行开发。目前，我市已经与武汉天喻信息产业股份有限公司签订了软件开发合同，力争6月底上线试运行。

    6、建章立制，规范管理，建立健全较完善的内控制度，强化管理，规范操作，严格初核、复核、公示、批准制度，堵塞运行过程中存在的一切漏洞，坚持收支两条线，实行与金融部门实时联网，切实把农民的“养命钱”管理好，让政府给老百姓的实惠真正落到实处。

    7、强化考核，为确保2007年新农保试点工作的顺利实施，我局已制发了《泰州市2007年新型农村社会养老保险工作目标考核标准》（泰劳社发[2007]91号）文件，年底，我局将结合省厅和市政府的要求对各市（区）、乡（镇）、村的试点工作进行考核，并从“制度出台、组织领导、试点成效、基础数据库、机构队伍建设”等十一个方面评定等次，适当表彰。

    8、及时总结，逐步完善，及时总结试点过程中的经验和存在的不足，加强分析、研究、改进，不断完善各项政策、制度和操作流程，确保新型农村养老保险制度在我市开花结果，为完善覆盖我市城乡的养老保险体系作出贡献。