求真务实 促进就业 完善保障
——关于就业和社会保障工作的调研报告
吴瑞林
（ 2004年2月28日）
利用省“两会”之前的近一周时间，我和省劳动保障、国土、财政、民政、国税、工商、统计等有关部门负责同志到无锡、扬州（江都、宝应）、徐州（新沂）和宿迁等市、县，重点对劳动保障工作进行了调研，还实地了解了征地补偿和被征地农民基本生活保障试点准备情况。通过沉到基层，直接面对企业职工，面对街道、社区、职介所（站）工作人员与求职人员，面对农村农户，进行调查座谈，了解到一些实际的鲜活情况，形成了一些初步工作思路。
一、关于就业和社会保障工作
从调研的情况看，各地高度重视就业和社会保障工作，在促进经济发展的同时，把促进就业再就业作为为民办实事摆上重要位置，成效明显、势头较好。
就业再就业工作做到了早部署、早安排。一是确立了目标任务。年初，省将城镇新（净）增就业 40 万人，下岗失业人员再就 业 25 万人，“ 4050 ”人员再就业 5 万人，城镇登记失业率控制在 4.5 ％ 左右的任务分解下达到各市。各市都进行了层层分解，明确全年的工作任务。徐州市还采取与县、区签订责任状的办法，进一步落实工作责任。有的地方还自加压力，确定的任务超过了省下达目标。如扬州市，省下达的下岗失业人员再就业目标为 1.4 万人，而市政府提出要实现 2.5 万人的目标。多数地方都继续安排了净增就业目标。二是采取了更加积极的政策。在贯彻落实国家和省有关文件精神的基础上，各地进一步加大力度，落实再就业政策，一些地方还研究制定了新的举措。如无锡市，对公益岗位和机关事业单位后勤岗位安置就业困难人员的，岗位补贴标准由 300 元提高到 400 元；对参加创业培训的下岗失业人员自主创业并经专门论证的，申请小额担保贷款时取消反担保。三是加大了困难群体援 助力度。扬州市今年以突出再就业援助为主题，以开展“关爱在扬州”活动为抓手，对困难群体实行“一帮一”援助，公开承诺，对有就业愿望和能力的双下岗、双失业家庭，实行不挑不拣、确保 24 小时内至少有一人就业，相对于省提出的一周时间有了较大突破。四是进一步加强了街道、社区劳动保障平台建设。在基本做到街道劳动保障平台“六到位” 的基础上，进一步将服务网络向乡镇和社区延伸。同时，一些地方还打破“劳动力”与“人才”的体制界限，实施统一的人力资源建设，取得了突破性进展。无锡市破除部门分割，在主要领导推动下，积极推进劳动力市场和人才市场的融合，筹建规范统一的人力资源市场，实现劳动保障“一门式”集中服务，深受社会欢迎。
社会保险扩面征缴力度进一步加大。针对社会保险扩面工作中个私等非公经济组织参保率较低的普遍问题，各地积极采取有效的措施，加强扩面征缴工作。扬州市各部门联动、齐抓共管，成立专门队伍拉网式扩面，收到良好效果，去年一年市本级扩面 5.9 万人。无锡市将私营企业和乡镇企业作为扩面的重点。劳动保障、地税和工商等部门建立了相互协调、信息互通、资源共享等机制，做到个体私营经济组织的应保尽保。并在城乡一体化的进程中，将乡镇企业全部纳入企业养老保险的覆盖范围。经过近两年的努力，市本级实现养老保险基金当期收支平衡，并略有结余，一举扭转了 1996 年以来市财政每年贴补 2 亿元的局面。
养老保险市级统筹试点工作开始起步。无锡是全省确定的养老保险市级统筹试点市，无锡市对这项工作很重视，多次召开专题会议，深入调研和反复认证，目前已初步形成了试点方案，明确了工作思路、总体目标和实施步骤，近期将报省政府核准。无锡市推行市级统筹的主要思路是：统一制度、统一标准、统一管理、统一核算，分级经办、分级储备、统筹共济，建立市、县（区）两级政府征缴、发放责任机制和财政分担机制。这个方案的好处是提高了统筹层次，可以增强防范风险的能力，同时又较好地解决了市级统筹和财政分灶吃饭现行体制的矛盾。总的来看，这是一个积极的平稳推进的方案，具有一定的操作性。尚有些问题需进一步研究商定。
调研中发现，在就业和杜会保障工作中还存在一些问题和衰弱环节，需要进一步推动落实和改进完善。这些问题主要是：
（一）小额担保贷款政策落实进展缓慢。从调研情况看，在各项政策中，这项政策落实得最不理想。无锡市去年享受小额担保贷款仅 29 人，贷款额仅 57 万元；徐州市级及县（区）至今甚至连担保基金尚未设立；宿迁市在调研的四个市中小额担保贷款发放最多，也仅仅只有 586 万元。造成这一问题的主要原因是，地方和部门主观上怕承担贷款风险，担保条件设置过高，还款条件较苛刻。如江都市提供小额贷款有两个条件：一是要提供产权证、土地证；二是由机关、事业单位的合然人担保，这些条件对于下岗失业人员来讲，往往难以做到。宿迁市银行按担保金 1 ： l 放贷，并从贷款第二个月起就要开始还本付息。
（二）再就业基础工作仍存在薄弱环节。再就业优惠政策的宣传没有做到家喻户晓，人人皆知。同时，一些下岗失业人员缺乏主动性或忙于生计，致使再就业优惠证的发放仍有遗漏。在宝应县，我随机询问了一些下岗失业人员，其中有一对双下岗夫妇对优惠政策不了解，未领取《再就业优惠证》（当天已经补办），在宿迁也遇有类似情况。
（三）保发放形式仍然严峻。徐州、宿迁等地虽然加大扩面征缴工作力度，但随着国有企业破产改制力度加大，实际缴费人数减少，基金征缴存在困难，确保养老金按时足额发放压力比较大，新沂市 2003 年实际缴费人数比省政府下达的任务减少 8000 人，保发放缺口越来越大。同时，大部分市县个体私营等灵活就业缴费者缴费基数和缴费比例偏低，养老金待遇水平却与企业职工相同，长此以往，基金存在支付风险。
（四）部分地区仍存在免缴、少缴或缓缴社会保险费的不规范行为。一些地区在招商引资时，将免缴、少缴或缓缴社会保险费作为优惠条件，带来的负面影响不容忽视，实际缴费人数逐年下降，基金收不抵支，增加了省补助的负担，同时也牺牲了职工的合法权益。
对这些问题，应采取以下改进措施：
（一）继续把就业再就业工作放在各级政府工作的突出位置。在巩固上年成果基础上，按党的十六届三中全会《决定》要求，进一步统一各级领导与相关部门工作人员的思想认识，把就业再就业与社会保障工作视为头等大事、应尽的天职。继续坚持在省内考核净增就业人数的目标。
（二）采取积极措施，继续抓好再就业优惠政策的落实。针对小额担保贷款进展普遍缓慢的问题，有关部门特别是省财政。银行、劳动保障等部门，要尽快研究提出具体的办法。总的原则是，进一步降低门槛、放宽条件、简化操作程序。在税费减免、社会保险补贴、岗位补贴等优惠政策的落实上，采取积极的态度，对可办可不办的尽量去办。
（三）进一步夯实工作基础、完善服务手段。在建立街道社区劳动保障工作平台的基础上，下一步的重点是规范运作，强化人员培训，完善服务措施，提高工作质量。在《再就业优惠证》的发放上，采取主动上门服务，同时结合就业登记和失业保险金的申领，实行“一条龙”服务，真正不留“死角”，做到应发尽发。
（四）加强扩面征缴管理，扩大社会保险覆盖面。在国有、集体等公有制企业已基本参保的情况下，重点放在个私经济组织和灵活就业人员上。劳动保障部门要与工商部门建立信息互通。资源共享的数据网络，做到个体私营经济组织的应保尽保。同时，研究制定相关政策，鼓励和引导苏北、苏中困难市县工业集中区内企业参加社会保险，制止随意免缴、少缴或缓缴社会保险费的不规范行为。
二、关于征地补偿和被征地农民基本生活保障情况
（一）基本情况
从调研情况看，有关各地被征地农民基本生活保障试点的准备工作正在展开，结合本地实际的《实施细则》也在制定当中。由于 2004 年的用地计划还未正式下达，提高标准后的征地补偿工作实际上还没有正式实施，实施后可能遇到的问题在现阶段还未 真正产生。
l 、试点准备工作比较充分
各地为积极稳妥地做好被征地农民基本生活保障试点工作，开展了一系列深入细致的调研和摸底测算。无锡市从 2003 年下半年开始，市人大常委会就组成调研组，就被征地农民社会保障问题展开专题调研，在摸清情况的基础上制定了该市被征地农民基本生活保障试点实施细则。扬州市在专题调研中，对市区 4 年来的征地补偿情况进行了统计分析，并在面上统计的基础上，分别在 4 个地区选择 8 个用地项目进行了细致的测算。试点县之一的江都市，对
该市有代表性的四个镇的农业人口、土地面积、年龄段的人数比例、征地数量、养老金标准等情况进行了全面的调查，为试点工作的开展做了积极的准备。
2 、试点实施细则即将出台
无锡、扬州、徐州三市均提供了已经成稿的《征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施细则》，宿迁市的实施细则据汇报也将在近日内提供市政府讨论。从提供的《细则》稿来看，基本上都能在省试点办法的基础上作进一步细化，主要内容都能与省试点办法相衔接，并作了进一步细化和明确；多数市制定的年产值标准都比省里规定的最低数有所提高。总之，各地对细则的出台都十分谨慎，近期可望能够正式出台。
3 、无锡市的实施办法有新的突破
无锡市根据本地实际情况和经济承受能力，在本市制定的试点实施细则中，体现了两大特色：一是把被征地农民基本生活保障和城镇居民的生活保障并轨 ，一步到位；二是对新老办法的衔接考虑得比较周全。他们准备把历次征地遗留问题一并处理，拟将 1982 年 5 月 14 日《国家建设征用土地条例》实施以来至被征地农民基本生活保障试点办法实施以前批准征地的并已按当时的规定进行补偿安置的被征地农民，在原有的补偿安置的基础上，于 2007年底以前逐步纳入被征地农民基本生活保障体系，同时明确了资金来源。
（二）存在的主要问题
1 、有的试点实施办法与省规定的试点基本原则尚有矛盾
省调整提高的征地补偿安置和建立被征地农民基本生活保障的有关标准，均为最低标准，原则上只能高于不能低于，但下面出台的具体实施办法，有些规定还不严谨，不能全部落实省定的基本原则。如省试点办法中将土地补偿费的补偿标准从原来的年产值的 8 － 10 倍确定为 10 倍，安置补助费的补偿标准原来根据人均土地面积的倍数变化按面积补偿改为按人头补偿，而无锡市的实施细则中年产值标准虽与省标准衔接，但土地补偿费仍按 8 － 10 倍计算，安置补助费也沿袭原来的按人均耕地面地算，这样，土地补偿费如按 8 倍计算，安置补助费如低于 10 倍，则实际上有可能达不到省定的标准低限。
2 、有的市县对历史遗留问题束手无策
不少村组在历次征地补偿安置中，采用村组内部均分补偿款，然后调整承包田的办法，这样经多次征地后，耕地大量减少，人口有增无减，致使人均耕地极少，如按照省试点办法将安置补助费改为按人头计算，征地补偿安置费用可能会大幅增加，用地成本也会加大，许多单位对此尚未研究出好的解决办法。而新老办法衔接考虑不周，新办法实施之日，可能会是信访大幅上升之时。
3 、长期大量拖欠农民征地补偿安置费用的问题严重困扰着一些市县。其实质是变相集资，也是当期行为成本的延期支付。如宿迁拖欠的 4.7 亿农民征地补偿款（据国土资源厅反映，盐城市超过 10 亿元），至今仍无解决良策，在新的征地补偿标准实施后，特别是新的征地补偿安置办法实施后，有可能造成老帐还没还上，新办法难以实行的被动局面，后患无穷。
4 、全省试点的推进进度还不够快
调研所到的 4 个市，至今尚未有一个市正式出台试点办法的实施细则，个别地方对省试点办法理解还不够准确，测算不清，有畏难情绪。少数单位一味强调经济落后，需要招商引资，至今还抱着向上要征地方面特殊政策的幻想。
（三）对策措施
1 、尽快在全省推广实施建立被征地农民基本生活保障办法
为被征地农民建立基本生活保障已经是征地补偿安置工作的一个发展方向，省“两会”期间各方反映较为迫切，应适当缩短试点周期。待各市准备工作基本成熟后，正式下发《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，将这项工作尽快在全省全面推开，在实践中逐步完善。
2 、加大对各地执行省定“标准”和《试点办法》的监督指导力度
省《试点办法》对年产值标准、土地补偿费的补偿倍数、安置补助费的补偿办法及标准、土地有偿收益中的政府出资额、参加基本生活保障的选择权等原则问题作出了规定，并确定了四类不同地区的补偿底线，在此框架下，各市可以因地制宜，确定符合自己实际的具体实施办法，但不得低于省确定的底线、以此作为指导各地制定实施办法遵循的基本原则。省对各市制定的实施细则要逐个审查，发现问题及时纠正，同时应加强对试点工作的业务指导，尽快制定出台《被征地农民基本生活保障资金管理办法》，以规范各地做法。
3 、调整土地有偿使用收益，保证被征地农民基本生活保障资金的落实
有的地方在实施细则中，将政府从土地收益中列支的部分数额模糊化，不能有效体现政府在建立被征地农民基本生活保障办法时的政府支持和让农民分享土地部分增值的指导思想，试点应强调这部分出资必须明确，且足额按时到位，政府土地有偿出让金纯收益应将为被征地农民建立基本生活保障放在首位；其次是用于土地开发复垦，体现取之于地，用之于地的原则；第三才是用于城镇基础设施建设。
4 、做好政策宣传和群众思想工作
被征地农民基本生活保障涉及面广，政策性、专业性强，是征地补偿安置工作史上的一大改革和突破，推广实施过程中势必会遇到种种问题和困难，各地各有关部门必须在学透弄懂的基础上，编写释疑解惑资料，耐心细致地做好有关被征地农民及其与之相关人群的政策宣传工作和思想工作，为这项改革的顺利实施打下良好的群众基础。
5 、重视解决历史遗留问题
一项新的政策的施行，必然会涉及到不同利益群体的利益调整，征地补偿标准的调整提高和被征地农民基本生活保障办法的实施，在新老政策的衔接中不可避免地会产生许多问题，尤其是历史上征地补偿过程中遗留下来的一些问题，在新办法实施时有可能会再次提出，使试点工作复杂化。鉴于各地具体情况的差异，省试点办法中并未对新老衔接问题提出具体处理意见，留待各地安排，在各市的具体实施过程中，这一问题难以回避，必须引起高度重视并对之进行妥善处置。
6 、对于各地拖欠征地补偿款问题在今年安排专项整治活动。我初步提出 6 点意见：一是学法。解决有的干部把违法当违规、违纪甚至抱无所谓态度的“法盲”状态。二是催缴。向开发商限期催收土地欠款用于清偿拖欠。三是筹款。按照谁欠谁负责原则，由当地挤出钱来清欠，或借钱清欠，使其延期支付行为体现为当期负债。四是转股。有项目的，与开发商协商以等额欠发补偿款转为股权，办理股权证，按股分红。五是退地。无项目、无业主超前乱占地的，在当地负责做好稳定工作前提下，退地给农民复耕，收回用地指标弥补今年缺口。六是划线。以提高征地补偿标准的《通知》为界，新发生的征用土地一律不得再发生新的拖欠行为。违者严肃查处、停止供地。
从这次调研中感到，在省委、省政府领导下，去年我省就业再就业和社会保障工作取得了显著成绩，今年我省仍将面临着较繁重的就业和社会保障工作任务，搞好今年这方面工作仍然需要各级党委政府的高度重视和政策支持，建议省委、省政府继续将这项工作摆上突出位置，继续给予积极的政策滩，继续为就业再就业工作继良好环境，抓住机遇，再接再厉，取得全省就业、社会保障、被征地农民基本生活保障工作的更大的成绩，为全省的稳定、富民、发展打下更加坚实的基础。
