[目前的问题在于：根据中国的政治、经济和人口的现实情况，我们应该建立一个什么样的失业保障制度？以及如何建立这样一个制度？]
失业问题几乎是任何国家和社会都无法避免的问题。中国作为一个人口众多的发展中国家更是如此。目前中国存在两种不同形式的失业，即一般意义上的失业和特殊形式的失业??即下岗问题，也形成了具有中国特色的二元失业保障制度体系，即针对失业人员的失业保险制度和针对下岗职工的特殊形式的失业保障制度??下岗职工基本生活保障与再就业制度。毫无疑问，下岗问题迟早要与失业问题并轨。因此，建立一个统一的失业保障制度体系，为失业人员提供基本生活保障及多种形式的再就业服务，缓解因失业导致的城镇贫困及与之有关的社会、经济矛盾，保持经济发展过程中的社会基本稳定，势在必行。这一点已经成为社会各界的共识。目前的问题在于：根据中国的政治、经济和人口的现实情况，我们应该建立一个什么样的失业保障制度？以及如何建立这样一个制度？
在失业保障制度的目标设计问题上，有一个基本原则必须明确：即要充分考虑中国的国情。首先，中国是一个人口众多，且总体经济发展水平还比较低的发展中国家，失业保障只能是低水平的，只能保障基本生活需要和提供基础性的就业服务。推动经济增长，提高经济效率仍是中国未来相当长时期内的首要发展目标。失业保障制度设计还应充分考虑其对失业人口劳动就业的激励机制。
第二，中国地域辽阔，地区之间、行业之间的经济发展水平差距很大，政治、经济、社会各方面的情况错综复杂。针对这种现实，失业保障制度必须简单、明了，便于管理和操作。
第三，考虑到中国正处于快速城市化的进程之中，农村劳动力向城市的转移还要持续很长时间，以及今后多种所有制经济的全面发展，以城镇为基础的失业保障制度应当具有体制上的开放性。
第四，失业保障制度是整个社会保障体系的一个有机组成部分。中国不仅要建立失业保障制度，还要建立并完善养老、医疗等其他方面的社会保障制度。失业保障制度与其他社会保障制度之间必须相互协调。
第五，中国正在加速进行以国有经济的战略性改组和国有企业改革为中心的经济体制改革，失业保障制度应当能够为这些改革提供支撑，至少不能对有关改革形成阻碍。
第六，更为重要的是，根据我们的估计，高失业率是中国今后10年内难以回避的问题。当前的真实失业水平及未来的趋势，是选择何种失业保障制度最重要的根据。目前公布的失业人员和下岗人员统计数据与真实情况相比，可能有比较大的出入。由于统计方法、手段等多方面的原因，很多失业人员和下岗人员并没有被统计在内；与此同时，很多已经进入统计结果的失业人员或下岗人员事实上已经有了工作。鉴于对公布的统计结果缺乏信任，近年来许多学者和研究机构，都利用各自掌握的有关数据或调查资料来推算失业率。但由于所采用的数据和计算方法不同，推算结果之间的差距也较大。国务院发展研究中心有关研究人员利用较大规模的抽样调查资料，并综合其他有关数据的推算结果是：90年代中期以后，将有就业愿望而未能就业的下岗人员和失业人员合并计算，城镇的真实年失业率在10％以上，1997、1998等年份，真实失业率可能高达13－15％(有关分析结果可参见：A，“沈阳、青岛、长沙、成都四城市城镇居民就业状况抽样调查分析”，载《中国非国有经济年鉴1999》，中国经济出版社，1999年版。B，“防范和化解社会风险??1999年中国就业政策选择”，载《中国经济时报》，1999年3月24日出版)。1998年下半年以来，政府围绕扩大内需、推进经济增长采取了一系列措施，特别是积极的财政政策和货币政策，有效地抑制了经济的进一步滑坡，经济增长速度出现了回升的迹象，就业压力似乎也有所缓解。因此，人们很容易把城镇无法提供充足就业机会的原因，归结为前几年中国经济的不景气。这种看法低估了中国城镇失业问题的严重性。
中国城镇90年代中期以后较高的失业率决不是单一因素作用的结果。除经济增长速度放慢外，还有传统就业模式向市场就业模式转变中的双重体制矛盾因素，不同所有制、不同行业和不同地域之间劳动力供求的结构矛盾因素，以及人口因素导致的劳动力供大于求等等。其中将对中国劳动力市场发生长期作用的是最后一个因素，不会在短期内发生根本的改变。
当前中国劳动力供求总量不平衡的核心问题是劳动力的供给压力过大。这种供给压力主要来自三个方面：一是城镇大量新成长的劳动力每年都要源源不断地进入劳动力市场。据估算，今后5－10年内，全国城镇新增的劳动力供给量每年都在400万人以上。二是受城乡收入差距以及中国加入WTO等多种因素的影响，大量的农村剩余劳动力向城镇的转移压力将会越来越大。根据最保守的估计，目前在全国城镇流动就业的农村劳动力也在3000万人以上。三是在企业改革和经济结构调整过程中已经结存而且还在不断产生的“下岗”或者失业人员需要重新就业，近年来一直保持在1000万人以上。随着中国各项改革的推进，这种压力还将来自行政机关和事业单位的裁减人员。面对如此巨大的劳动力供给压力，要想在不太长的时间内解决城镇充分就业问题几乎是不可能的。即使今后能够保持7－8％左右的年增长速度（这应该说已经是相当高而且非常理想的速度了），所能提供的新增就业机会也不足以解决城镇自身的新增就业问题。在这里，我们还难以提供对未来就业状况的详细预测结果，但综合多种资料及相关研究结果来看，今后10年左右的时间内，中国城镇的真实失业水平即使按保守的估计也不会低于10％。
总而言之，失业保障制度设计必须从中国的国情出发。在此基础上，新的失业保障制度才可能具有可持续性，才能具备抗拒来自失业率波动等各方面风险的能力。
在这个问题上，国际经验也已给了我们足够的启示。一是失业保障制度在国际上并没有统一的模式。虽然许多国家都有失业保障制度，但基于国情差异，不同国家在保障目标、组织方式上都有所不同。一些国家采取了强制性的保险方式，另一些国家则采取了非保险方式。二是各国传统的失业保障制度，特别是失业保险制度普遍面临或大或小的问题，不少国家也正在结合本国国情进行改革探索。有关经验和教训值得我们认真汲取。 |
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