20世纪80年代以来,亿万农村劳动力向非农产业转移和大规模跨地区流动就业,使一大批农民离开农村进入城市,从务农者转为打工者,并成为新的产业工人。农民工在流动就业过程中产生的大量需求,催生了一个巨大的就业服务市场,同时也对过去主要面向城市劳动者的就业服务和职业培训工作带来了挑战。正是在这样的背景下,以农民工为对象的就业服务和职业培训应运而生。
一、农民工就业服务和培训的基本情况
(一)就业服务工作现状
目前,为农民工提供劳务输出服务的,主要是各地县乡公共就业服务机构,有的地方也有其他部门参与。近年来,民办职业中介机构和培训机构发展迅速,成为组织劳务输出的重要力量。此外,建筑行业的经纪人或劳务承包机构组织农民外出搞建筑,也是劳务输出服务的一种形式。随着近两年部分地区出现缺工现象,一些企业出钱委托回家探亲的员工帮助带工人来厂,成为劳务输出服务的新形式。根据不同地区的一些调查分析,目前在外出就业的农民工中,接受过各类劳务输出服务的约为20-30%,其中政府部门组织的劳务输出不到10%。向农民工提供职业介绍服务的,有公共就业服务机构、其他部门团体的服务机构、各类民办职业中介机构。据全国职业介绍统计和主要城市的构成比例数据推算,2004年,在劳动保障部门公共就业服务机构求职的农民工约为750万人,占其全部求职人员的30%左右;在民办职业介绍机构求职的农民工约640万人,占其全部求职人员的80%左右,在其他组织办职业介绍机构求职的农民工至少在130万人以上。
(二)职业培训工作现状
据国家统计局抽样调查统计,在2004年外出就业的1.2亿农村劳动力中,接受过培训的占28%。以此推算,应有3000多万人曾参加过各类培训,农民工培训市场需求巨大。
劳动保障部门所属技工学校、就业训练中心和审批的民办培训机构2004年共培训农村劳动力约700多万人。其中:全国2884所技工学校学制教育和短期培训共培训农村劳动力约100万人;3323所就业训练中心共培训农村劳动力约250万人;两万多所民办培训机构共培训农村劳动力约370万人。此外,农业、教育、科技、建设、扶贫等部门,以及工会、共青团、妇联、工商联等群众团体也组织农民工的培训。上述培训除技工学校和部分职业中学毕业生接受了较正规的职业学校教育外,绝大多数是短期实用技术培训,达到国家职业技能等级标准的比例也较低。
(三)流动就业试点及地方创新经验
从上世纪80年代起,一些劳动力主要流出地的县级劳动部门已开始组织劳务输出,为农民进城务工提供初步的就业服务。90年代,此项工作进一步推向深入。2005年初,劳动保障部在全国组织实施了以改善农民工就业服务为内容的“春风行动”。在春节后农民集中进城求职的两个月内,各地劳动保障部门在车站码头和求职场所向农民工免费发放“春风卡”1100多万张,引导他们到可靠的职业介绍机构求职,并免费提供就业政策信息咨询、职业指导和职业介绍服务;同时与有关部门联合开展劳动力市场清理整顿,打击非法职业中介活动。活动期间,各地共有100多万农民工在公共就业服务机构接受了免费职业介绍服务。
20多年来,各地劳动保障部门在农民工就业服务和培训工作方面积累了一些经验,并形成一些受农民欢迎的服务和培训模式。其中山东聊城市积极发展了培训—输出—维权“一条龙”劳务输出服务,其他较有代表性的还有:黑龙江林口县、河南滑县、福建厦门市、浙江温州市、四川成都市、陕西宝鸡市、江西赣州市、江苏盱眙县等地推出的服务和培训模式。还有许多地方实施农村劳动力培训和输出品牌战略,涌现出一批知名的劳务品牌,如菏泽的“天将保安”、“天香园艺”、“天使家政”、“天巧焊接”四大劳务品牌已在国家商标局注册了商标。
二、当前存在的主要问题
近年来,农民工接受就业服务和培训的人数增长迅速,不少地区在工作中也创造了好的经验,但与上亿农民工的需求相比,还只是点上的突破,远远不能适应形势发展的要求。农民工反映强烈的主要有三大问题:
(一)公共信息渠道不畅,适合需要的公益性服务和培训项目少
据调查,85%的农民外出务工是靠亲友获得信息,而从公众信息渠道获得就业信息的却很少。同时,大部分农民在外出就业前缺少现金收入,对于各种收费不菲的服务和培训项目常常望而却步。一些城市公共就业服务机构虽然开始对农民工免费服务,但岗位类型、服务模式又往往不适应农民工的需要。因供求直接见面而较受农民工欢迎的零工市场,常常因妨碍交通、秩序混乱、难以管理等原因,被城市管理部门列入禁止和取缔的范围。已经就业的农民工工资低、工作时间长,很难自费参加职业培训,企业也很少为农民工提供在职培训的机会。
(二)市场中介行为不规范,初次求职农民极易上当
每年春节后,大量农民集中进城求职,此时,一些非法职业中介机构和一些未经批准擅自扩大经营范围、非法从事职业介绍活动的信息咨询公司,利用农民工求职心切和缺乏辨别能力,以虚假信息骗取农民工钱财。一些不法分子在自发形成的劳务市场和车站码头等农民工较集中的场所,以职业介绍为名设局行骗。一些企业也参与不法中介的欺诈活动,将民工骗进厂后巧立名目收取费用,再以种种理由将他们辞退。一些民办职业中介机构趁机违规高收费,介绍不成不退费,或多收费少退费,通行做法是一次性收费几十元到上百元,承诺在一定时期(如一个月)内多次介绍,直到介绍成功,但不退费。农民工带钱不多,在城市无固定住所,不可能长期等待,因此许多人在接受几次介绍就业无着后不得不另想办法,中介费也就白交了。这些情况严重损害了农民工的合法权益,也严重挫伤了农民工对职业介绍服务的信任。这又成为许多农民工宁愿在“马路市场”等工作的一个直接因素。
(三)培训项目与生产和服务实际脱节,不能满足就业需要
与前些年的情况不同,农民已对市场急需技术工人的情况有所了解,开始认识到参加培训的好处。“学了技术才能找到挣钱多的工作,没有技能只能卖苦力”,这种观念通过政府和各种媒体的宣传,特别是通过农民工自身的经历,已开始深入人心。但他们面临的问题是,真正有一定技术含量的培训和技能鉴定往往收费很高,难以承受;而目前得到政府补贴的培训,多是低成本的简单培训。从全国情况看,虽然接受过培训的农民工人数增加很快,但农民工的整体素质并没有明显改善,企业急需技术工人的突出矛盾并未缓解。从全国114个主要城市劳动力市场今年一季度职业供求分析数据看,初级工和中级工招聘岗位与求职人数的比达到1.6:1以上,高级工及技师的超过2:1。
三、问题原因分析
上述问题的产生,与劳动力市场现存的二元结构关系密切,也反映了就业服务和职业培训工作中不适应的问题。从政策和工作角度分析,有以下几个方面直接原因:
(一)各级政府重点关注下岗失业人员再就业,突出抓清理拖欠工资维权工作,对农民工的服务和培训未纳入重要日程,政策缺乏,投入不足
中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费仅有“阳光工程”的2.5亿元,地方配套的资金也仅为6亿多元,这对于解决1亿流动就业农民工的就业服务和培训来说是杯水车薪,就业服务的工作重点尚未向农民工倾斜。
(二)公共就业服务体系和职业培训体系在农村基础薄弱,主要面对城市对象的服务和培训模式不适应大批农民工流动就业要求
目前,乡镇的就业服务工作十分薄弱,对本地农村劳动力资源情况和外出就业情况缺乏上下衔接的信息渠道,不能为农民外出就业提供准确的信息。职业培训资源也多集中在城市,县乡培训机构大都设施简陋,实训设备缺乏,难以进行有助于农民工外出就业,且有较高质量的培训。更值得注意的是,城市公共就业服务的项目和模式往往不适合农民工的需要,使他们“敬而远之”。职业培训的教材、课程对农民工针对性、实用性不强,培训方式不够灵活,培训地点也不贴近农民。由此种种,导致流动就业的农民工难以享受城市的公共服务和职业培训。
(三)城乡分割、地区分治和财政分灶吃饭,以及部门间职能交叉、协调沟通不够,成为影响市场管理和工作效率的体制性障碍
目前我国实行各级财政分灶吃饭的体制,一些劳动力主要流入地的政府和有关部门负责人对由当地财政出资,为外地农民工提供免费就业服务有不同看法,认为地方财政支出应主要用于解决本地人的问题。涉及农民工就业服务和培训工作的部门较多,责任不够明确,种种体制性问题使农民工的就业服务和培训工作难以形成合力。
(四)企业和社会对农民工的歧视,阻碍相关政策的落实
尽管农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分,中央不断强调“公平对待”,近年来媒体也进行了很多宣传,但不少人思想中存在的对农民工的歧视观念还根深蒂固,严重影响了各项涉及农民工的劳动法规的执行。以企业职工培训为例,在《劳动法》和《职业教育法》中都明确规定了企业对劳动者进行职业培训的法律义务,职工的培训经费按一定比例提取,税前列支。但企业按照全体职工工资总额提取培训经费后,安排用于高级管理人员的培训、出国考察等项支出的多,用于企业一般“正式职工”培训的少,而大量生产一线的农民工则被排除在外。一些农民工在企业工作多年,已经成为技术骨干,但在参加培训、技术考核、享受相关待遇等方面仍然受到歧视。如建筑行业,农民工已达3200万人,占全行业从业人员的76%,绝大多数在生产一线工作的是农民工,但能够参加培训的却很少。
四、对策措施建议
完善农民工的就业服务和职业培训,必须贯彻城乡协调要求,强化以人为本理念,立足我国农民工数量大、公共资源有限的实际,从解决当前突出问题入手,着眼于长效机制建设,逐步建立城乡劳动者平等就业制度,形成城乡统一的劳动力市场,并建立健全与此配套的服务体系和培训制度。在加强公共服务的同时,要积极鼓励各类市场主体竞争参与服务和培训,规范市场行为,引导服务和培训市场健康发展。
具体政策措施建议如下:
(一)统筹规划,明确责任,完善组织领导体系,加强部门间协调沟通,建立政府牵头、部门相互配合、社会各方参与的工作机制
将农民工的就业服务和培训置于城乡就业工作和职业培训工作的大盘子中统筹考虑,国家和各地在制定“十一五”规划时要将解决农民工问题纳入规划范围,将加强农民工的就业服务和职业培训作为规划的重要内容,进一步明确各级政府的职责任务,明确劳动保障部门综合管理农民工流动就业和职业培训工作的职能。农村富余劳动力较多的地市县政府要成立劳务输出领导机构,制定工作计划,统筹协调有关部门力量和与劳务输出相关的服务、培训、维权等各项工作,加强与劳动力输入地的协作,大力发展有组织的劳务输出。劳动力输入地各城市要将农民工流动就业纳入就业工作整体计划,在安排劳动力市场建设和职业培训体系建设时必须充分考虑广大农民工的需求。当前要针对农民工服务和培训方面存在的主要问题,专题研究,采取切实措施加以改进。各有关部门要根据统一的规划和要求,建立沟通协调和工作配合机制,共同做好农民工服务和培训工作。
(二)强化公益服务与规范市场服务相结合,推动供求信息的沟通和对接,大力发展适合农民工需要的就业服务
劳动力流出地的劳务输出服务,要发挥政府职能部门、社会组织和各类服务机构的作用,政府制定规则,引导资助,并免费提供政策咨询和相关信息;劳动力流入地的职业介绍服务,要大力发展免费的公共服务,提供供求直接见面的平台;引导推动营利性职业中介机构精细服务,强化信用,提高质量;对民办中介机构,建立信用体系,统一市场管理,加强部门协调配合,堵住不法分子骗钱的门路。
一是劳动力流出地政府主导,各类服务组织参与,围绕准备外出就业农民的需求,大力发展有组织的劳务输出。免费向农民发放介绍外出求职知识的宣传资料;鼓励服务组织和培训机构与企业建立固定联系,定向输送劳动力;规范和发展劳务派遣组织,为农民提供培训、输出、维权一条龙的劳务输出服务;严格收费标准,打击欺诈行为。二是劳动力流入地公共就业服务机构普遍向外地农民工开放,免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务;降低门槛,简化手续,收集适合农民工的岗位信息,开发针对农民工的服务项目和措施,提高服务质量和效率。鼓励有条件的大中城市建立专门的公共就业服务场所,集中为农民工提供免费就业服务。三是规范自发形成的零工市场,劳动力流入较多的城市建设供求直接见面的零工交易场所,加强监督管理和场内宣传,保护农民工合法权益。四是加强劳动力市场管理,完善立法,规范职业中介行为。公开收费项目、收费标准和监督举报电话,建立合法职业中介机构公示制度。有条件的地区,可对以农民工为主要服务对象的民办职业中介机构实行集中管理。引导加强行业自律,促进职业中介行业健康发展。鼓励优势人力资源服务企业发展,培育一批规模较大、注重服务质量的人力资源服务企业。五是在城市主要车站、码头等地,以公益广告形式公告合法中介机构的地址和联络方式,方便农民工求职就业;通过报纸、电视、广告、小册子等,加大宣传力度,提高农民工自我保护意识和对非法职业中介活动的辨别能力,防止上当受骗。六是今后几年每年春节后农民工集中求职期间,动员全国公共就业服务机构开展春风行动,集中为农民工提供综合性服务;同时由劳动、公安、工商、人事等部门联合对中介机构进行清理整顿,形成常规性制度。
(三)制定和实施以项目为龙头的农民工国家培训计划,整合培训资源,创新培训方式,提高培训质量
国家制定农民工培训计划,提出不同行业不同层次培训的具体计划。针对不同农民工群体对培训的需求,设立几大国家项目:设立面向几亿农户的电视(远程)培训国家项目,通过在中央电视台和各地电视台开辟专门频道,配合部分远程培训站点,为准备外出的农民提供进城务工常识引导性培训、就业热门行业基本技能培训等课程,以及城市就业信息,使广大农民足不出户就能免费获得基础培训。继续搞好“转移培训阳光工程”国家项目,强化培训与劳务输出结合,针对企业急需大量一线熟练工的需求,面向各类准备外出就业的农民,通过培训补贴的方式,鼓励农民参加15至90天的短期实用技术培训,其中多数达到单项职业能力标准,结业后直接输送到用人单位。设立面向农村初高中毕业生和贫困地区青年的技术工人培训国家项目,针对企业对技术工人的迫切需求,强化技术工人订单培训。扩大技工学校招生规模,建立助学贷款和奖学金制度,鼓励优秀初中毕业生接受技校正规职业教育;充分利用技校和其他培训机构的优质培训资源,对有一定文化水平的农村青年进行3至12个月的短期职业技术培训,使其达到初级工或中级工国家职业标准。在此项目中,对贫困地区或贫困农户的青年,应设立技能扶贫的专门项目,提供全额奖学金,送他们上技校或参加半年以上的职业培训,帮助其实现稳定就业。设立面向农民工集中行业的农民工岗位培训国家项目,首先选择建筑、煤炭等行业先行,再逐步推开,根据不同岗位和技能层次的要求,强制组织多种形式的在岗培训,使职工达到必要的国家职业标准。
配合这些国家项目的实施,要强化配套政策措施。一是要针对上述国家项目的培训要求,组织技工学校、有关行业、企业开发高质量的培训课件和教材,广泛推广使用,同时依托重点培训机构大力加强实训设施建设,形成一批公共实训基地,从整体上解决培训内容不对路、培训质量不高的问题。二是要完善多种形式的培训补贴政策,推行招投标和培训券制度,鼓励农民工参加培训,调动各类培训机构积极参与上述项目。三是要完善企业职工培训制度,督促企业切实履行职工培训的法律义务,对不履行义务的企业,采取强制提取培训费等方式组织培训。四是要大力推行国家职业资格证书制度,通过财政补贴降低农民工参加职业技能鉴定的支付压力,使参加上述培训项目的农民工经鉴定取得相应的职业资格证书。积极开发单项职业能力标准,开展单项职业能力鉴定,免费发放相应的单项职业能力证书,并与职业资格证书衔接贯通,推动农民工培训上档次,上水平。
(四)健全农村县乡就业服务体系,形成覆盖城乡的服务网络,从基层抓好组织服务和信息管理工作
充分发挥县级公共就业服务机构的作用,加强与劳动力流入地的对口劳务协作,与用人单位建立联系,积极组织引导性培训和技能培训,开展劳务输出服务。根据工作任务布局,健全乡镇劳动保障工作机构,聘用配备专职人员,解决开展服务工作经费。建立村信息员联系制度,形成上下相联的信息渠道,准确掌握本地农村富余劳动力资源及其技能状况,为准备外出就业的农民提供就业信息,同时掌握外出人员基本信息。有条件的地方,可将劳动力市场信息网络延伸到乡镇,实现市、区、县、乡镇计算机联网,运用现代化手段促进信息资源共享。
(五)制定免费职业介绍和培训补贴政策;多渠道、大幅度增加农民工职业培训和就业服务资金投入
完善公共就业服务政策,将免费职业指导和职业介绍政策扩大到在城市公共就业服务机构进行求职登记的农民工。增加农民工输出前培训补贴,并将城市职业培训补贴政策扩大到在城市就业并参加了失业保险的失业农民合同制工人。各级财政在促进就业资金中,增加农民工公共就业服务补贴资金,中央财政要安排资金,用于实施农民工培训国家项目,同时增加对农民工流出流入大省的转移支付,用于农民工培训补贴。安排扶持农民工培训的国债项目和政策性贷款,用于支持中西部地区改善培训条件和建立技工学校学生和进城农民工个人助学助培贷款。出台鼓励民间资本投资农民工培训的优惠政策,放宽民间资本进入职业教育培训领域的准入条件,简化行政审批程序。
摘编自劳动保障部第三课题组《关于农民工就业服务和培训问题研究报告》
农民工流动就业与劳动力市场建设问题
农民工流动就业,是我国农村联产承包责任制和城市经济体制改革的必然产物,它催生了我国市场化的就业机制和劳动力市场的发育和发展,对我国工业化和城市化进程产生重大推动作用,对我国社会结构的改变也产生积极影响。同时,大规模的农民工流动就业对我国传统经济社会管理体制特别是劳动就业和劳动力市场管理制度的改革提出新的要求。如何解决这一过程中产生的新问题、新矛盾,加快建立城乡统一劳动力市场,亟需研究。
一、农民工流动就业的现状和特点
(一)农民工已成为我国产业大军的主体
农民工流动就业,始于改革开放初期。上世纪70年代末农村家庭联产承包责任制的推行,把农民从土地的禁锢中解放了出来,农民就业不充分的问题充分显现,农民开始经营家庭工商业,外出运销、搞建筑就成为早期的流动就业形式,1984年农村外出就业人数不超过200万。随着乡镇企业的异军突起,农村劳动力就地转移、“离土不离乡”成了农民主要的就业转移方式。东西部地区在市场发育和经济发展上的差距的拉开,导致了跨地区流动就业的发展。上世纪90年代初,东部沿海经济的快速发展,带动了我国农村劳动力跨地区流动的迅猛增长,“民工潮”由此兴起,1994年外出就业的农民达4000万人。此后,农民外出就业人数持续增加。据调查,2004年全国农民外出流动就业人数1.2亿,其中进城务工的农民工约1亿,占城镇就业人员近40%。农民工广泛分布在城市各个行业,特别是集中在制造业、建筑业、住宿餐饮业等行业。
总体判断,今后5-10年,农村劳动力向城市转移的规模将呈增长趋势,农民工成为城市产业工人主体的趋势会不断得到加强。
(二)农民工流动就业的主要特征
我国农村劳动力的就业转移在开始并在相当长的一段时间内,呈现出双向的、职业与身份背离的 “候鸟式”流动就业的模式。这种“候鸟式”的就业方式呈两种形态:一种是“摆钟式”,即农民外出务工以年为单位在城乡和地区之间流动;另一种是“兼业式”,即利用农闲季节短期的、季节性的外出打工。这种“候鸟式”就业形态形成我国工业化过程中农村劳动力转移就业的最显著特点。造成这种“候鸟式”流动就业方式的主要原因是我国城乡分割和地区分割的制度和政策,而特殊的农村土地制度又是支撑这种就业方式得以“顺利”运行的基础。近年来,农民外出就业开始出现由“候鸟式”向“迁徙式”转变的新迹象,其特点:一是大量农村劳动力举家外迁,2004年农村举家外迁劳动力达到2470万人。二是基本脱离农业生产、长年在外打工的农民工比例越来越大,农民打工的兼业性在减弱。
(三)我国劳动力市场的二元特性
上世纪70年代末开始的农村改革把农民从原有的体制下解放出来,农业生产率的提高和农民自主支配自身劳动力的实现,使得在原制度下长期积累的人地矛盾和不充分就业逐步显性化,农村就业问题日趋尖锐。与此同时,城市改革使得非公经济产生并逐步发展壮大起来,国有企业的用人自主权也逐步扩大,从而产生了从农村补充劳动力的巨大需求。正是在这种背景下,农民在利益驱动下自发地从农村走向城市、由土地走进工厂(实际是劳动力要素从价格低处流向高处),冲破了传统的计划用工体制,形成了我国最初的劳动力要素市场。这种由农民工流动就业形成的劳动力市场,是在旧体制外成长和发展起来的真正的劳动力市场。
在城市,由于经济体制改革和农民工流动就业进城,国有企业原有的用工制度被打破,开始向市场化就业过渡,但仍残留许多计划经济色彩,并不是完全意义上的市场。起初,两个市场是完全不相通的,界限较为分明,农民工很难进入城镇职工的就业领域。因而,我国劳动力市场产生伊始就带有市场分割特性,即为二元市场。反映这种市场分割的一个重要标志是劳动力市场的巨大价格差别:上世纪90年代中期,国有企业职工与相同职业岗位的农民工的工资收入之比,最高的达到5∶1,最低的也有2∶1。
随着改革的发展和深入,这种“二元劳动力市场”朝着相互融合的方向发展。一方面,政府制定了一系列配套法规规章,特别是近年来取消和废除了针对农民工就业的各种歧视性政策。另一方面,国有企业改革和转制,逐步削弱和缩小了政府保护性就业的“领地”,加上非公企业的发展,城镇劳动者就业逐步形成由市场机制发挥主导作用的格局;国有企业从业人员的存量即下岗职工也通过并轨稳步地纳入了市场化就业轨道。这两个方面的发展,使得原来分割的市场开始相互渗透,但市场分割依然存在。这种“二元劳动力市场”的状态短期内难以彻底改变。
二、农民工流动就业面临的主要问题
(一)农民工的就业环境有待改善
打工难,就业环境差,一直是农民工进城就业面临的一个大问题。近年来,中央政府制定了一系列旨在维护农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施,但由于历史问题的积累和深层次的体制问题,农民工进城就业环境依然不尽宽松:就业服务、就业培训不能适应农民工大规模流动就业需要;农民工缺乏信息和帮助,求职难的问题仍然比较突出;一些地方对农民工不平等对待,轻视、漠视农民工利益的现象仍较严重;法律法规和政策文件已经取消的对农民工就业的政策性障碍,在实际执行中尚未落实。改善农民工就业环境仍需花大力气。
(二)农民工合法权益得不到有效保护
农民工合法权益受侵害是一个长期以来存在的普遍现象:一是克扣和拖欠农民工工资现象严重,欠薪逃匿情况比较突出。二是强制加班加点,超时工作较为普遍。三是劳动环境和工作条件恶劣,人身安全和健康得不到保障。
(三)农民工的后续发展面临困境
一是农民工本身就处在劳动力市场中的低端职业领域,发展起点就低,职业升迁受限;二是工资收入低,劳动时间长,劳动强度大,基本上属于“生存”型工作,不可能有时间、精力和财力实现自身的提高和发展;三是如果没有在城市长期稳定就业的预期,提高自身素质技能的积极性被抑制,也难以造就城市公民的责任感和素质;四是待遇上的不平等,享受不到相应的社会保障权、公共服务和社会福利,以及住房、子女教育等成为他们在城市里发展的主要障碍;五是企业使用农民工往往只从短期效益出发,对农民工的掠夺性使用成为企业的行为偏好,不注重农民工的培训和提升,农民工始终处在低水平、低层次的产业领域,从而导致难以形成适应我国经济发展和产业升级的高素质的产业大军。这种状况也会影响农民工家庭及其后代的后续发展,影响与工业化同步的城市化的实现。
三、农民工流动就业存在问题的原因分析
(一)农民工供给大、素质低,导致在劳动力市场的弱势地位
我国农村富余劳动力数量巨大,在劳动力市场上农民工供给过大是一个长期的状况。农民工的供给大、素质低,再加上低端职业领域劳动力的供大于求,使得农民工在劳动力市场中处于弱势,无法与雇主讨价还价。
(二)劳动力市场发育不足导致管理服务的缺失
一是过去劳动力市场的管理与服务主要是针对城市居民特别是国有企业下岗和失业人员的,面对大规模的农民工流动就业,劳动力市场基础信息体系建设跟不上,缺乏有效的信息统计手段和制度。
二是人员、经费严重不足。许多地方的农民工实际上处于无人管理的状态,加大了农民工维权的难度和困难:由于缺乏基础管理,不可能建立起农民工维权的长效机制,难以从源头上制止劳动违法行为。由于人员经费的严重不足,也难以对劳动力市场秩序进行有效的监管。
(三)管理体制城乡分割和区域分治是根本性原因
从深层次分析,我国二元经济结构产生的城乡分割和地区分治制度是产生问题的根本性原因。农村劳动力流动就业冲击了传统的以固定就业为特征的城市就业管理制度,也冲击了以“块块”即地区分割为特征的经济和社会管理体制。现行的经济社会管理体制是财政“分灶吃饭”,政府只对当地的居民负责,不对包括农民工在内的“外来人口”负责。在这种制度环境下,再加上一些地方政府在招商引资、发展当地经济的驱动下,就会产生漠视甚至损害“外地人”和农民工的利益的行政行为和决策结果。过去对农民工的管理建立在为本地人谋利的基础上,实行“收费管理”、“收费服务”;而在各种收费被取消后,把农民工当作“自己的居民”给予服务的机制又没有形成,导致了管理上的真空。农民工也没有主动接受政府管理的动力。对农民工来说,由于他们是“外人”,没有上述权益,从而也就没有了接受管理的动力。对许多不规范的企业来说,在工人没有通过组织的力量对其形成压力,在政府难以进行干预的情况下,逃避政府的监管也符合其利益,逃避缴纳社会保险费、拖欠工资、超时加班的现象较为普遍,且屡禁不止。这是目前在劳动力市场秩序监管、农民工维权以及就业服务方面面临诸多问题的深层次制度原因。
因此,要解决农民工流动就业面临的诸多问题,关键在于打破城乡和地区分割,打破二元劳动力市场结构,建立城乡统一的劳动力市场。
四、建设城乡统一的劳动力市场的基本思路和对策
(一)基本思路和目标
改革的基本思路是:着眼长远,立足当前,全局稳妥推进,局部勇于突破,分阶段、分层次地推进城乡统一劳动力市场的建立。
改革要有长远目标和近期目标。建立统一城乡劳动力市场,包括多方面的任务。从劳动力市场管理和服务来看,包括劳动力市场的基础建设(如城乡一体化的信息网络的建设和组织体系的建设);社会保险体系的建立;就业服务体系的建设(职业介绍、职业培训、失业登记和失业求助、就业管理);市场监管体系的建设(就业登记、劳动合同管理、劳动执法和劳动争议处理)。从宏观制度方面来看,包括户籍制度改革、城市社会管理体系改革、教育制度的改革、住房及相应的公共设施建设等。在推进统一城乡劳动力市场建设的过程中,应首先确定方向,明确长远目标,但同时,更要明确阶段性目标,特别是要明确那些我们近期必须完成并能够完成的目标任务。
改革的长远目标:建立城乡统一、竞争、开放、有序的劳动力市场,消除一切制约劳动力流动的制度性障碍,建立高效、完善的劳动力管理与服务体系,形成城乡劳动者自由流动、自主择业、平等就业的制度环境,实现劳动力资源在城乡和全社会范围内的合理配置。
改革的近期目标:逐步打破城乡和地区分割,建立覆盖城乡、平等对待的劳动力市场管理与服务体系,创造良好的就业环境,引导农民工合理有序流动,提高农民工素质,有效地维护农民工合法权益。
当前要实现的政策目标:一是使农民能够顺畅地进入城市就业,不受就业歧视;二是对就业的农民工,使他们的各项合法权益得到保障,有一个最必要的社会保障;三是对有条件实现稳定转移的农民工,使他们能够在城市安家落户。
(二)具体政策建议
1.建立城乡统筹就业的组织领导体制。应成立全国城乡统筹就业的领导小组,总揽全局,统筹规划,组织重大政策的制定和实施,并协调解决各地区、各部门等方面的利益矛盾。特别是在一些涉及重大利益调整和全国统一性要求强的领域,如户籍制度改革和给予农民工平等的“市民待遇”、养老保险制度的设计和政策的制定等,需要统一决策。各级政府要相应地成立城乡统筹就业领导机构,由政府主要领导负责,相关部门参加,负责总体方案和各项政策的制定与实施,协调各方。劳动保障部门应切实担负起责任,组织制定城乡统筹就业、建立统一的劳动力市场的具体方案和政策,确定各个阶段的工作重点与主要任务,提出配套改革的政策建议,并负责政策的贯彻实施。
2.实施综合配套改革,逐步消除制约农民工有序流动就业和城乡统一劳动力市场建立的制度性障碍。
———改革户籍制度,剥离附着在户口上的社会保障与公共服务等权益,实行居住地户口登记制,实现农民的自由迁徙权,使他们能够在城市获得长期合法居住权,给予农民工与市民平等的待遇。
———深化农村土地制度改革,通过强化农民的土地财产权建立土地的市场化退出机制,以使农民在自愿放弃土地中得到应有的报偿,为农民实现向城市的稳定转移提供资金支持和“原始积累”。
———逐步向农民工开放城市的公共服务,特别要进一步完善农民工子女教育政策和农民工的职业教育与培训政策。
———改革城市的社会管理体制,将农民工的管理全面纳入城市和流入地政府的管理体系和政绩考核体系,使农民工能够参与城市的政治和社会生活。
———坚决清理和制止向农民工的收费和变相收费,清理和废止对农民工就业的歧视和限制政策。
3.建立和完善劳动力市场管理的各项制度,促进农民工就业和城乡统一劳动力市场的建立和发展。
———加强对农民工的基础管理,实行农民工就业登记与企业招工的报备制度、失业登记与社会保险登记制度、劳动合同管理制度以及农民工的档案管理制度等;实行农民工就业管理与服务的“就业信息卡”制度,将对农民工的管理与服务纳入整个信息网络。
———加快建立劳动力市场管理与服务体系,建立覆盖城乡的公共就业服务体系和与之相应的信息统计网络体系。
———建立和发展农民工技能培训体系。当前要针对市场需要和农民工不同群体的特点,整合社会资源,改进培训模式,设计培训产品,开展有针对性的技能培训。
———从农民工的迫切需要和实际可行出发,区分轻重缓急,有重点、有步骤地推行社会保险项目。在推进农民工的社会保障方面应坚持分层次实行不同政策和分阶段逐步推进的原则。分层次就是区分农民工的不同群体,实行不同的社会保障办法。分阶段就是根据实际需要,将推行农民工当前最需要的工伤保险、大病医疗保险和合同制农民工的失业保险作为近期推进农民工社会保障工作的重点。农民工的养老保险较为复杂,需要精心的论证和设计。一是要明确农民工的养老保险不能承担国有企业退休职工的“历史债务”。二是要坚持全国统一设计的原则,不能各行其是。三是要解决农民工的养老保险在全国范围的转移和接续问题。
———强化对劳动力市场秩序的监管,建立长效机制,切实维护农民工的权益。
4.切实加大政府对劳动力市场基础建设的投入。
建立信息网络,加强和完善组织机构和工作体系,强化劳动监察、劳动争议仲裁队伍的建设,构建职业培训体系,劳动力市场基础建设等,都需要政府在资金、机构、人员、物资和技术方面的保障。各级政府要充分认识建立健全劳动力市场管理和服务体系在促进就业、保持经济社会协调发展和维护社会稳定中的重要作用和意义,切实在资金保障、组织保障和物资技术保障方面加大投入,促进统一城乡劳动力市场的尽快建立。
