近几年来，我国城乡社会保障制度建设的力度不断加大，农村社会保障政策也面临突破。一方面，我国农村政策围绕提高农民收入、提高农业综合生产能力不断完善。另一方面，随着以人为本的科学发展观的确立，完善农村政策进一步的重点取向，已经开始转向推进农村社会保障制度建设和农村公共事业的发展。一旦可以分享社会经济发展成果的新型农村社会养老保险制度建立健全起来，家庭和土地保障能力不断弱化，提高农民收入难、启动农村市场难、扩大内需难等问题将从根本上化解。

    理论创新激活农民参保积极性

    要真正破解农民的养老难题，还要激活农民自己潜在的社会保障资源，逐步形成农民个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的多元化筹资机制。为破解这一难题，笔者曾提出“实物换保障”的观点。该观点针对农民收入以实物或自然生产所得为主，其市场化、货币化难度较大，现金收入少且不稳、国家财政短期内难以给予大规模资金扶持，绝大多数人认为中国目前还不具备建立农村社会养老保险制度的条件等现实，提出通过理论创新、制度创新和金融创新，以“产品换保障” 、“土地换保障” “股权换保障”等形式，将农民实物形式的农产品收入、土地使用权转让收入、股权转让收入等潜在的社会保障资源激活转换为现实的社会保障资源，从而破解我国农村社会保障制度建设面临的资源约束难题。

    以“粮食换保障”、“烟叶换保障”为重点的“产品换保障”构想，已分别在安徽、四川、福建、云南等地开始调研和试点；“土地换保障” 构想已被《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及《关于做好被征地农民培训就业和社会保障工作的意见》等配套文件采纳，北京、上海、天津、浙江、山东、河北、安徽、成都、西安等省市及部分县市区也陆续出台了相关文件，从政策上初步解决了4000多万被征地农民的基本生活和长远生计；“股权换保障” 构想也已在乡镇企业比较发达的地区开始探索。“实物换保障”的创新思路若在全国进一步推广，每年激活的潜在社会保障资源，可能形成超过3000亿元的保险基金，具有明显的经济社会效益和广阔的应用前景。

    政策微调创新财政补贴方式

    以建立新型农村社会养老保险制度为重点的农村社会保障制度建设，是实施土地承包制以来农村最重要的制度建设和体制创新，是破解“三农问题”的新思想和新举措，必然伴随着重大的政策突破和政策创新。其中，逐步加大财政对参保农民的支持力度，建立向农民的转移支付机制是必然的政策选择。在目前条件下，以“粮食换保障”等方式，把财政对农民的粮食风险基金直接补贴主要用于启动和支持农村社会养老保险制度建设、推动农民补贴方式的创新和制度化，是最现实可行的政策选择。

    这样，既可以从制度上减轻农民负担，提高农民收入，形成农民分享经济社会发展成果的内在机制，放大补贴的政策效应；又可以调动农民参与新型农村社会养老保险制度建设的积极性，为启动新型农村社会养老制度建设创造有利条件，解决农民缴费能力不足、国家财力有限等实际困难。采取自己缴一部分，国家给予补助的资金筹集方式，农民乐于接受。在不增加财政新的负担情况下，为农民建立起新型社会养老保险制度,进一步为农村的改革发展和稳定提供强有力的制度保障。而实现这一切，仅仅需要对粮食直接补贴等支农政策进行微调。只要工作到位，认识到位，完成政策微调是完全可能的。随着国家财力和对农民补贴力度的增强，这一政策微调可能逐步演变为政策战略转型。

    虽然我国农业人口众多，但若按照突出重点、分类指导、分步实施的策略，以有限的财政资金补贴农民缴费，达到启动和加快推进新型农村社会养老保险工作是现实可行的。这一政策策略可以概括为：“三个重点，三个倾斜”：

    一是以有条件的地方为工作重点，政策重点向中西部地区倾斜。即优先推进东部沿海经济发达地区、中部大中城市郊区和一些富裕地方的农村社会养老保险工作。在财政补贴政策上，东部地区、大中城市郊区和富裕地方养老保险制度建设主要由各级地方财政负担，实施农民个人缴费+地方财政补贴+社区集体经济组织补助的资金筹集方式；中央财政重点向中西部地区农保制度建设倾斜，中西部地区实施农民个人缴费+中央财政补贴的资金筹集方式。

    二是以有条件的群体为工作重点，政策重点向务农农民倾斜。即优先推进被征地农民、农民工、小城镇农转非居民等处在城镇化进程中的社会群体及村干部的养老保险工作。在这些重点群体中，被征地农民实施农民个人缴费+土地补偿费+安置补助费+集体补助+政府土地出让金的资金筹集方式；农民工和小城镇农转非居民实施农民个人缴费+单位缴费+政府补贴的资金筹集方式；村干部实施村干部个人缴费+地方财政补贴的资金筹集方式。务农农民实施个人缴费+中央政府财政补贴的资金筹集方式。

    三是以计划生育对象为工作重点，政策重点向独生子女和双女户家庭倾斜。计划生育对象是执行计划生育基本国策的先进群体，对他们实施计划生育对象个人缴费+计划生育奖励资金的资金筹集方式。

    目前我国农村劳动力约有5亿，如果两亿多已经向城镇和非农产业转移的农民工、乡镇企业职工、小城镇农转非居民和4000多万被征地农民率先建立养老保险制度，再加上东部地区约1亿农村劳动力由当地财政支持建立养老保险制度，那么，中西部地区只有不到两亿农村劳动力需要中央转移支付建立养老保险制度。按预期领取月基本生活保障水平５０元（国家农村最低贫困线标准）、１００元、２００元测定，３０年缴费积累，年收益率5%，余命１８年，年缴费分别为132元、264元、528元，可以达到保障农民老年基本生活的目的。如果按每人每年补贴100元缴费，共需200亿元。即使为农村3000万贫困人口全部补缴剩余的32元保险费，也只需要再增加9.6亿元的补贴资金。也就是说，即使农民不缴费，中央财政每年支出约210亿元补贴中西部农民缴纳保险费，我国就可以较为普遍建立起保障水平不低于国家农村最低贫困线标准的农村社会养老保险制度。如果农民的缴费水平不低于政府的补贴，政府的补贴额随着国家农村最低贫困线标准的提高而提高，则会建立起一个保障水平始终高于国家农村最低贫困线标准的农保制度。人人享有社会保障，免除贫困的制度建设目标因此可以实现，农民长期无保障或低保障的现状就能得到彻底改变。

    如果以6000万户计划生育对象为启动农村社会养老保险制度建设的突破口，中央财政人均年补贴150元，就可逐步建立引导农民实行计划生育的利益导向机制。