近日，江苏省南通市劳动保障、人事、财政、安监、司法，以及工会等部门联合出台了《南通市市区农民工工伤救助试行办法》。
《办法》的核心要旨，就是南通市充分利用“工伤保险储备金制度”，建立未参加工伤保险的农民工救助机制。企业如果未给农民工缴纳工伤保险费，一旦发生意外伤害，可先从工伤保险基金中支付救助费用和经济补偿，然后依法向企业追缴归还“储备金”。
《办法》的出台，还标志着南通市从1992年作为江苏省工伤保险制度改革先行试点地区开始，经过15年的发展，不但将工伤保险覆盖到了城镇职工、企事业单位职工、自由职业者、农民工甚至困难职工群体，而且使这项工作步入法制化的进程，为这座“建筑之乡”、“纺织之乡”、“教育之乡”、“长寿之乡”、“体育之乡”、“文博之乡”的魅力城市营造了一个和谐、安定的社会氛围。
率先起步 难中求进
拥有7000余名职工的南通津通船舶工程有限公司总经理陈建华认为，作为五大社会保险之一的工伤保险对于企业和职工而言，比养老保险来得更直接，更能体现眼前实惠。
陈建华的如是之说，在笔者所到企业采访中得到了印证。可以说，参加工伤保险已经成为南通市绝大多数企业的共识。
但是，这种认识并不是一步到位的。作为全国最早试点的地区之一，南通市的工伤保险也出现过前进不能、后退不得的“两难”现象。南通市劳动保障局工伤处处长吴强说。
1992年，江苏省工伤保险制度改革首先在南通市迈出了第一步。1994年，基本建立起了覆盖全民所有制企业的工伤保险制度，两年之后，又覆盖到城镇大集体企业和外资企业职工。到2002年底，南通市区参保人数已达18万人。但是，到2004年，参保人数猛降到13万人。
“个中原因比较复杂，但主要原因有两条：一是上世纪末本世纪初，国有和城镇集体企业的全面改制，一些新诞生的民营和股份制企业对工伤保险认识不到位，以参保范围不清，缴费对象不明为由，回避参保，不愿参保的现象比较普遍。二是工伤保险在制度层面上，在当时亟待完善和加强。”南通市劳动保障局局长江航告诉笔者。
作为社会保障体系的重要支柱之一，工伤保险参保对象比较复杂。有城镇全民、集体所有制职工，也有非公经济组织的职工，还有自由职业者和农民工。由于当时制度层面的缺陷，给工伤保险的推进工作带来了很大的难度。比如，在国务院《工伤保险条例》未颁布前，农民工、自由职业者以及非公经济组织的职工参加工伤保险，在制度和法律层面上尚为模糊。
而工伤保险参保人数的急剧下降，也带来了一系列的社会问题。一位叫冯斌的某建筑企业职工，2001年在外地施工受伤，鉴定为伤残4级。但是用人单位却以劳动关系不清为由，启动了包括劳动关系一裁两审、工伤认定行政复议两级诉讼，劳动能力鉴定复查申诉等全部的行政和司法程序，历时5年，到目前为止，这场“官司”还在进行中。据了解，2003年—2004年，南通市劳动保障部门受理的工伤认定2500多起。其中，涉及未参保单位的人员在30%以上；未参保单位工伤认定行政诉讼案中占全部案件98%以上；工伤案件占劳动保障行政复议诉讼案件的80%左右。
“扭转这一被动局面，绝非易事，只有通过多措并举，不遗余力地抓创新突破，实现工伤保险全覆盖，才能从根本上解决问题。”江航局长认为。
2004年，南通市率先在江苏省建立了具体承担行政管理职能的工伤保险处和承担经办业务的工伤保险服务中心，共配备了12人的编制。政府在工伤经费等方面加大了投入，强化了工伤保险工作的组织程度。
南通市在推进工伤保险全覆盖工作之初，就进行了拉网式的调查。调查范围覆盖了城镇各类用工企业和无固定用工主体的自由职业者。调查范围之广、力度之大，为历史罕见。
同时，南通市还广泛开展宣传培训和咨询服务，“推销”工伤政策。他们将所有被调查企业的基本情况纳入信息库，印制宣传手册4万份，开展政策咨询服务10多次，媒体报道百余篇，并集中企业劳资人员分期分批培训，累计培训5000余人。
在此基础上，他们确定“突出重点、全面推进”的扩面征缴工作思路，统筹规划。明确企业不分所有制性质，规模大小，职工不分工作时间长短，都必须参加工伤保险。并通过与工商、税务、安监、司法、人事、工会、招标办等部门的联合执法。同时，通过劳动保障年检、诚信企业评定、社会保险基数稽核检查等形式，督促企业参保。
2003年，中央、部、省属单位1.5万名职工全部参加了地方工伤保险。
2004年，全市90%的乡镇区域企业全部参保。从2004年到现在，市区高危行业90%的农民工参保。
2005年，市区机关事业单位的3.1万名职工参保。
2006年，市区1.5万名自由职业者纳入工伤保险。这一年全市工伤仲裁、复议诉讼案件首次比上年同期分别下降3%和10%。
2007年，工伤保险覆盖所有的就业人群。1-7月参保人数已达到276686人，完成今年计划的95.81%，基金征缴2679万元。
创新思维 全面覆盖
工伤保险最难的是实现全覆盖。但是，南通市在短时间里做到了。原因何在？“在理念”。江航局长说，这种理念，概括起来说，就是立足于构建和谐就业关系这一根本，通过实现工伤保险全覆盖，来维护劳动者合法权益，推进企业跨越发展。
南通市不仅从维护劳动者的权益和角度，而更重要的是从维护企业根本利益，推动企业跨越发展的角度，来谈工伤保险的扩面征缴，已经超越了工伤保险意义本身。但这种新的理念在南通得到了成功的“推销”。
在南通帅龙钢绳有限公司，笔者见到了总经理杨伟。他算了这样一笔账：2004年企业参加工伤保险之前，发生了一起工伤事故，结果企业花了50多万元，差点让企业倒闭。如果当时参保，企业一年只需缴两万元，就可以由工伤保险基金支付受伤职工的各种医疗费和经济补偿金。
杨伟经理还说，这只是一笔经济账。还有一本看不见的信誉账。如果职工发生工伤后不能及时予以救助，劳动关系就很紧张，没了凝聚力，企业的核心竞争力就会大打折扣，最终还是危及企业的经济发展。现在，企业和职工之间有了和谐稳定的劳动关系，发展大大提速。参保后的短短几年，企业从年产值千万元，跨越发展成为今天年产值3个亿，产品远销欧美。
或许是因为这种理念的“推销”，使得原本算小账的企业纷纷加入到参保行列，特别是有过“切肤之痛”的企业。
陈建华，一位民营企业的老总。2001年，他的企业发生了一起重大安全事故。两名重伤职工中，一个未参加工伤保险。结果，参加工伤保险的职工所发生的医疗费、补偿费全部由工伤保险基金负担；未参加的，企业仅医疗费就支付了80余万元。陈建华为此十分感慨：“参保后，我现在最大的变化就是能睡个安稳觉了。”
这一典型案例，被南通市用作扩面征缴培训、宣传的范例，在企业的老总之间广为流传，影响甚大。
作为沿海开放城市，在南通的部、省属企业颇多。省属企业南通天生发电公司人事部韩主任告诉笔者：“2004年企业将80万元工伤保险费交地方社保经办机构后，原以为与企业内部建立工伤制度没什么区别。谁料到，2005年，3名职工发生了工伤事故，目前已结算的医疗费用高达81.9万元(还不包括一位尚未结算的)，全部由工伤保险基金支付。换句话说，只要参保了，即使再多的工伤，企业也不再负担相关费用。如果未参保，所发生的工伤费用企业须一兜到底。”
其实，这种“算账”的背后，所折射出的是南通市因地制宜，务实创新，以人为本，推进工伤保险全覆盖的政策理念和服务理念。
就政策层面而言，南通市没有“一刀切”，而是实行“捆绑”与“松绑”相结合的政策措施。在推进企业参加工伤保险工作中，他们尽量考虑企业的承受力。南通市规定，凡已参加养老保险的企业，应同时参加工伤保险，实行“捆绑”政策；对高危行业，特别是农民工占多数的建筑、船舶修造企业，根据企业的实际情况，建立了工伤保险单险种先行的“绿色通道”，实行“松绑”政策。
根据实际状况，南通市还采取了一个又一个的创新举措，在全省乃至全国率先攻克了一个又一个难题。
国有集体企业改制前的老职工工伤问题，是国有改制企业参保的瓶颈，南通市充分考虑历史原因，在市政府的支持下，将老职工纳入到工伤管理，享受工伤待遇。这样，就为上述改制企业参保铺平了道路。改制后，为避免企业以劳动关系不清为由规避参保，一律责成企业首先理顺劳动关系，然后将所有职工纳入工伤保险。
对于乡镇区域的企业，一般都未参加工伤保险，劳动保障的管理也不是十分规范。南通市首先将上述企业纳入劳动保障规范管理，如果企业确因效益问题，暂不能参加全部社会保险，那么，工伤保险必须要首先参加。
对于有雇工的个体工商户，南通市借助养老保险的参保成果，将有雇工的个体工商户全部纳入到工伤保险范围。
对于部、省属企业职工参加工伤保险的问题，南通市采取政策宣传、基础工作、服务措施三到位的办法，连同其他社会保险一起，将工伤保险参保工作全部落实到位。
对于自由职业者，南通市从其自雇特征出发，在工作场所、时间、内容不固定的情况下，充分考虑其从事劳动遭受伤害的风险，率先为其实施了工伤保险准入制度。将所有实行劳动事务代理的自由职业者全部纳入工伤保险，并制定了一套量身定做的工伤认定办法。
对于高危行业、特别是建筑业农民工参加工伤保险，这是一个大难题。南通是全国著名的建筑之乡，建筑业谓之支柱产业。从2004年起，就着力重点突破。但是，当时企业转嫁成本，规避参保比较普遍，特别是建筑行管部门以其企业参加了商业保险为由，婉拒借发放“施工许可证”来制约企业。面对重重困难，南通市从完善政策入手，抓引导、联动、执法，并较好地运用了“捆绑”与“松绑”的政策。为及时将工伤保险基金征缴到位，工伤管理部门除主动上门，做好服务外，还做到点面结合、降低门槛、创新参保模式。他们对核定金额超过5000元的单位，作为重点征缴对象，其后面上推开。根据企业实际状况，适当浮动缴费基数比例，让企业顺利参保。同时，他们采取实名参保与协议参保相结合的模式，对无法以实名制参保的单位，联合安监、招标办等部门，采取以实际工程项目为参保对象，以特定“参保协议书”为管理载体的参保方法，创造性地开展了“项目参保、核定预征、协议管理”的新参保模式。目前，南通市区200多个项目近3万人纳入到工伤保险范围。
更具有创新意义的，要算机关单位的职工也纳入到工伤保险范围，还有未参保农民工的工伤救助。
机关单位参加工伤保险，在政策上并没有明确的界定和要求。但是，南通市创造性地按照“统一鉴定标准，统一工伤待遇，统一规范管理”的原则，率先解决了机关事业单位职工参加工伤保险的问题。对财政全额拨款的机关事业单位，由工伤保险机构统一经办，财政定期全额结算返还；非全额财政拨款的单位，由用人单位按较低费率缴纳工伤保险费。
对未参保的农民工实行工伤救助，是南通市力求实现参保农民工与非参保农民工保险“无缝对接”的重要举措。旨在杜绝不法企业规避农民工工伤保险的责任。南通市农民工工伤救助办法规定，凡与市区各类企业、有雇工的个体工商户建立劳动关系或形成事实劳动关系的农民工。同时，遭遇下列情形时，可向劳动保障部门申请获取工伤救助：用人单位未给农民工参加工伤保险;在市区工作时发生的伤害，认定为工伤，经鉴定为一至五级、因工死亡；用人单位拒付各项工伤待遇，或故意拖延时间不支付工伤待遇。
经审批符合救助条件的，由南通市工伤保险服务中心从工伤保险基金储备金中先行垫付医疗费、丧葬补助金，垫付费用待向用人单位追回后归还工伤储备金。在救助的同时，南通市法律援助中心将对农民工实施法律援助，劳动保障部门则对用人单位开展检查，责令改正，并处瞞报工资数额的1倍以上至3倍以下的罚款；对确有能力而拒绝支付的，移送司法机关追究法律责任。
和谐为本 泽被百姓
今年二月，南通市建立了一所较为现代化的工伤康复机构。该机构拥有专业康复医疗技术人员18名，大小康复医疗设备500余件，独立康复病床20张。
南通天生发电公司於晓晖认为，工伤补偿是应急之举，工伤康复才是治本之策。职工遭受工伤后，如果康复不到位，也容易引起家庭的贫困，给社会带来负面影响。
依靠较为完善的工伤保险制度和较强的工伤保险基金实力，把预防、补偿、康复工作放在同等重要的位置上，不仅体现了制度的人本理念，而且是社会和谐的重要标志。
秦卫东，南通市区一名自由职业者，家境贫困，今年1月1日参加工伤保险，每月缴纳7.1元工伤保险费。不幸的是他今年4月在一家企业做工时，小拇指被机器意外轧断。所幸的是他有工伤保险，得到了及时的救治，才未酿成更严重的后果，他因此在工伤保险基金中还得到了10487元的医疗补助费。对此，他动情地说，受伤以后，不但得到了一笔赔付费，而且小指功能恢复得也比较好，现在我又重新工作了。
四川籍农民工王小英，2005年在南通帅龙钢绳有限公司打工时发生意外工伤。同年，同车间的顾卫新也发生工伤。两人从工伤保险基金中得到了2.6万余元的医疗补助费，而且康复得很快。
据了解，王小英、顾卫新两人在企业都是技术骨干，事后，总经理杨伟说：“如果没有工伤保险，他们感到无保障，肯定早就离开了企业，那对企业损失就大了”。
一次意外重度伤害事故，让某船舶工程有限公司的职工吴宪民终身残疾，医疗费用高达80万元。吴宪民动情地说：“如果没有工伤保险，我上有老下有小，日子就难过了。现在，我从内心感谢政府，不但给了我补偿金，还帮助我解决了小孩、老人的生活问题。”
凡是参加工伤保险的职工，其工伤救助、康复自然不会产生任何问题。但是在工伤保险制度建立前，老职工、老工人的这块“待遇”却是一个比较“头疼”的问题。
“必须带着感情去解决这一问题。千万不能忘记这些为国家和企业作出过巨大贡献的工人们！”江航局长说。
一家煤矿企业破产关闭后，其煤矿老职工的管理由南通煤炭工业公司承担。在老职工中，有伤残等级的239人，其中1-4级有32人，5-6级有84人。
去年，这家企业的老总来到局长办公室，请求帮助解决。在江航局长的直接过问下，如今，经市政府同意，老职工工伤医疗救助所发生费用可以从工伤保险基金中列支了。身患矽肺I期的曹汉江，经鉴定为工伤二级，从去年开始，一直靠氧气维持生命，为治病，家庭已经十分贫困。如今，市工伤服务中心为其办理了享受工伤医疗费和护理费待遇手续，他为此感动地流下了眼泪。
据统计，今年1-7月，南通市区工伤保险支出1405万元,占征缴额的52%。
谈到今后工伤保险发展思路时，南通市劳动保障局局长江航认为，在未来发展的进程中，工伤保险需要立足和谐发展的主题，不断探索拓展，不断创新完善，真正实现科学、规范和现代化的管理。一要继续抓“源头”，努力实现工伤保险的应保尽保；二要认真落实“补偿”，落实农民工救助办法，确保工伤补偿“不缺位”；三要抓“风险”管理，继续引导企业强化安全风险防范意识，让工伤保险用在“刀刃上”；四要继续创新“服务”，努力实现工伤保险预防、补偿、康复功能一体化。“预防”要着眼于防范和化解各种安全风险；“补偿”要着眼于对工伤职工及时补救的同时，帮助其回归社会，实现就业；“康复”要着眼于创造必要的康复机构，满足伤残人员的康复治疗需求。
