◆农民工社会保险关系的转移接续是关键

    ◆农民工社会保险需要一个有别于以往的创新性制度体系结构

    ◆制度设计有四个基本原则，即省级统筹层次、合理的管理机制、完整的指标体系和全国统一的信息系统。

    在我国实践中，通过制度安排的社会保障主要包括：社会保险 （工伤、医疗、生育、失业及养老）、社会救济、社会福利服务和优抚安置等。对农民工来说，当前需要解决的社会保障是社会保险和社会救济。两者相比较，农民工的社会保险不容易解决，因为社会保险是权利与义务相统一的保障方式，农民工必须承担一部分保险费才能享受社会保险。而当前农民工的流动性强、收入低、不愿缴保险费等特点，决定了农民工的社会保险开展起来较难。但是，有些风险如工伤、疾病、生育及养老等又是必须考虑和解决的，在农民工的社会保险中，依据迫切性和重要性排序，依次是：工伤保险、医疗保险、养老保险、生育保险和失业保险。在这些保险中，当前可以同城考虑的是工伤保险、医疗保险及生育保险。因为这些保险都是短期保险，保障期和农民工在就业单位的劳动期限或劳动关系期间是一致的，不存在转保和跨地区问题，解决方法相对比较简单。而农民工的社会养老保险是最难解决的问题。其难度在于农民工群体的特殊性与我国养老保险的固有属性之间存在着诸多矛盾，主要表现在：

    （1）养老保险是一种跨时消费，其缴费与享受保障的时间不一致，决定其是一种相对昂贵的社会保险制度。而农民工最需要解决的是眼前利益，即提高经济收入，为此，多数农民工对养老保险不会感兴趣。

    （2）保险关系的转移问题。一方面是各地农民工养老保险政策不同，如浙江实行的是 “双低”保险，而上海是综合保险模式、北京是独立制度模式等，使得农民工保险关系难以迁转；另一方面是我国缺乏全国性保险关系转移的相关政策，各地农民工保险关系转移缺乏协调机制。保险关系转移难是目前农民工社会养老保险最难解决的问题。

    （3）保险关系转移带来保险利益的问题。目前我国城镇社会养老保险实现的是地方统筹，农民工跨地区转移时，在流出地的企业缴费部分难以转移，一般情况下，都是留在流出地。

    为此，农民工社会保险体系的建立，关键就是要解决农民工保险关系的转移和保险关系的接续问题，同时在保证为农民工提供基本保险保障水平的前提下，农民工能够缴得起保险费、能够让更多的农民工尽可能地参加社会保险，所以建立具有全国统一的制度设计和省级统筹层次的 “低门槛、广覆盖、可转移、可接续”的农民工社会保险体系，十分迫切。

    目前在我国发达地区农民工社会养老保险有三种模式：一是城乡统一型，即通过对城镇职工社会保险的“扩面”，实现对农民工的保障；二是仿城型，即参照城镇职工社会保险制度的做法，为农民工设计了独立的社会保险制度；三是综合保险型，即将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办，依托商业保险公司运作的一种社会保障方式。而这三种制度的实践效果都不尽人意，普遍存在覆盖面小、参保率低的问题。

全国统一联动式的、可转移、可衔接的农民工社会养老保险制度的思路
    农民工社会保险制度其所以运行难，很大程度上是受制于农民工高度流动、保险关系难以迁转和制度设计缺陷等诸多因素的影响，尤其是由于现行的政策体系不完整，不能协调各个统筹地区的利益，阻碍着农民工保险关系的正常迁转。因此，农民工社会养老保险制度既要重视制度设计环节也要重视规范管理环节。

    当前农民工社会保险制度建设和推进需要一个有别于以往的创新性制度体系结构和运行机制。其制度设计必须体现四个基本原则，即省级统筹层次、合理的管理机制、完整的指标体系和全国统一的信息系统。现阶段工作重点应以 “制度覆盖”为前提，尽快构建一个统一联动式的、可转移、可衔接的农民工社会保险制度框架，以适应于农民工进城、城际流动、回乡等不同经济活动特征的保险关系的转化和接续。与此同时，一方面要尽快完善城镇社会保险制度，增强其对农民工的开放性和包容性，另一方面要尽快对现行农村社会养老保险、村干部养老保险、被征地农民社会保险、计生户养老保险等社会保险政策和制度进行梳理、整合及优化，结合半失地农民群体、回乡务农的农民工群体的社会保险关系的转接需求，加大对新型农村社保制度的建设力度。以下就农民工社会保险关系转接过程中涉及的如 “账户转化、保险费折算、缴费年限的确定及待遇调整”等关键性问题进行思路性探讨。

    1.农民工社会保险关系迁转的账户转化。目前我国农村社会养老保险制度全国没有普遍推行，不少地方，尤其是经济欠发达的多数农村地区尚未建立这一制度，所以农民工返乡时都存在保险关系没有地方转的可能。因此，对于这些地方，应首先在全国统一指导下，完成新型农村社会养老保险的 “制度覆盖”性工作，为每一位农村劳动者建立相应的社会保险账户。当已参加农保的农村劳动者进入城镇职工基本养老保险体系时，按照农保缴费的入账记录，将个人和集体的缴费全部划入职工基本养老保险个人账户，将政府缴费部分 （如果有的话）划入相应的统筹账户，从而实现账户从农村向城市的转化；相反，当城镇基本养老保险的参保对象进入已经建立了农村社会养老保险制度的农村地区时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户资金的一定比例进入个人账户或者相应的统筹账户（该比例将基于相关城乡的社会经济数据，应用一定的精算方法确定），从而实现从城市到农村的转化。

    2.保险费折算和缴费年限的确定。保险费折算时，应该以迁入地的保险费标准或缴费比例为依据进行折算。农民工社会保险关系迁转的方向大体归为四类，即从农村向城市的迁转、从城市向农村的迁转、从城市到城市的迁转及从农村到农村的迁转等。如果农民工社会保险关系是由农村向城市迁转，则应以迁入地的农民工社会保险费或者城镇职工社会养老保险费标准计算缴费年限；相反，如果农民工社会保险关系是由城市向农村迁转，则应以农村社会养老保险费标准计算缴费年限。统筹账户不予计算缴费年限。在我国社会保障制度的城乡二元框架下，农民工社会保险关系从城市到城市和从农村到农村的迁转受到制度设计壁垒的阻力要小一些。

    3.养老金待遇的调整。对于社会保险关系迁转的参保对象，养老金待遇的发放应该以迁入地基本养老保险待遇为标准。从农村社会养老保险关系转入农民工社会养老保险或者城镇职工基本养老保险制度后，应该执行农民工社会保险或者城镇职工基本养老保险条例，按照相应的待遇标准发放；从城市转入农村社会养老保险的，待遇应该按照农村社会养老保险的规定进行发放。

    4.其他要素的调整与统一。除了账户转换、保险费折算、缴费年限的确定、养老金待遇的调整外，其他的要素也需要调整和统一。如记账利率、缴费期限、缴费标准等也应该作相应的调整。新转移进来的参保对象应该视同老参保对象。在保险关系转移后，和老参保对象具有同样的权利和义务。

推进农民工社会保险制度建设需要解决的关键问题

    第一，突破统筹账户的制度壁垒，实现跨统筹地区保险关系的转移。跨省级统筹地区保险关系的转移除了要有国家统一的转移机制和政策外，建议根据农民工对统筹账户的资金贡献大小，允许按照一定的比例，将统筹账户的一部分进行迁转。一方面确保农民工的利益，另一方面则提高迁入地对农民工保险关系接纳的积极性。

    第二，建立农民工的内外部监督机制并加大执行力度。在参保环节，应该加大所有雇、聘农民工的企业尤其是大中型企业为农民工办理保险的监督力度，确保大中型企业的农民工应保尽保，从参保环节提高农民工社会保险的覆盖率和参保率。在业务环节上，建议借鉴欧盟的做法，规范转移信息，简化转移手续，要提升为农民工办理保险关系转移的服务质量，使农民工进出社会保险的通道一样顺畅。政府要强化监督部门的监督职能，成立一个有效的执法管理机制，为农民工设置投诉窗口，促进服务质量的提高。此外，建议设立由企业、农民工代表、工会及专家参与的社会监督机构，负责监督农民工社会保险服务质量和基金管理运营状况。

    第三，构建农民工养老保险转移的量化基础体系和配套的信息决策支持系统。农民工社会保险关系要顺畅的实现转接，尤其是跨统筹地区的迁转，仅有政府政策支持还不够，还必须要有保险关系转移的量化基础体系及与之相配套的信息决策系统给予支持。这就需要尽快研究和建立一个有别于以往的、具有创新性量化基础体系和与之相配套的信息决策系统的规范化运行机制。如加快农民工社会保险迁转的量化指标体系和巨元数据库的建立、社会保险典型特征信息的数据挖掘和制度安排的模式识别、政策仿真等，着力并举推进农民工社会保险研究模式的国际化、研究路径的中国化和研究成果的科学化，促进农民工社会保险制度的快速建立，加快覆盖城乡居民的社会保障体系目标的实现进程。  （作者单位：浙江大学公共管理学院）