全省农村社会养老保险工作调查

    编者按 ：农村社会养老保险工作开展以来，江苏一直走在全国前列。截止 2003年底，全省积累农保基金达58亿元，占全国保费总额的1/4，居各省之首。目前，全省有780万农民参保，有60万农民按月领取人均50元的养老金。

    虽然我省农保工作取得了一些成绩，但还存在着“地区之间不平衡”、“政策制度不完善”、“农保基层队伍不稳定”、“基金保值增值难度大”等问题。为加强农村养老保险的研究探索，积极推进农村社会养老保险的改革和发展。今年 3月至7月，省委研究室和省劳动保障厅农村社会养老保险基金管理中心联合组成调查组，在我省部分地区及浙江、广东等省进行了调研。现将全省农村社会养老保险工作调查报告刊登如下，供参考。

1889年德国颁布世界上第一部养老保险法以来，养老保险，作为人类共同发展的一种社会互助制度，在世界得到广泛认可和推广。农村社会养老保险（以下称农保）作为社会养老保险的重要内容，从诞生到发展，在发达国家中己有半个多世纪的探索和实践。在中国，也已开展了10多年，在8亿农民中引起了强烈反响，被称之为“子孙工程”。正因如此，农保第一次被写进了党的十六大工作报告。去年，国务院总理温家宝、副总理回良玉在中央统战部报送的《无党派人士赴江苏考察团关于探索建立我国农村社会保障体系若干问题的建议》的调查报告上，分别做出批示“可在有条件的地方探索，注意总结经验”、“是十分必要的德政之举”。今年5月，胡锦涛总书记在昆山视察时发表了“有工作、有收入、有保险”的重要讲话，字里行间也充满着对农保工作的厚望。应该这么说，农保己得到党和国家的充分重视，推广这项工作的时机已趋成熟。

农保工作在江苏开展以来，受到各级党委、政府的高度重视，一直走在全国前列。截止 2003年底，全省累积农村养老保费达58亿元,占全国保费总额的四分之一，居各省之首。目前，全省有780万农民参保，有60万农民开始领取了月均50元的养老金。尽管养老金的水平不算高，但广大农民却由衷称赞：“共产党好，政府好，又为我们农民办了一件大实事”。

一、 我省农保工作的主要经验与做法

我省农保工作，起始于 1992年。2000年以后，发展速度明显加快，年均以7.5亿元的保费征缴额递增。

一是探索起步阶段 （ 1992-1998年）。1986年，根据国家“七五”计划中关于“抓紧研究建立农保制度”的精神，在民政部指导下，我省在当时的沙洲县（现为张家港市）进行农保工作试点。1992年，民政部在张家港市召开了“全国农村养老保险工作会议”，印发了《县级农保基本方案（试行）》，提出了农保以“个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的基本原则和方式。根据会议精神，我省在全国率先推广了农保工作， 95%的县建立了农保机构，适时地开展了农保工作。1997年8月，为了更好地指导和规范全省农保工作，省政府以省长令的形式，颁发了《江苏省农保办法》。《办法》的出台，标志着我省农保工作走上了法制化的轨道。

二是整顿规范阶段 （ 1998-2000年），1998年，国务院机构改革，农保工作职能由民政部移交到劳动和社会保障部。接着，国家开始有计划整顿金融秩序，针对全国保险业存在的问题，1999年，国务院下发14号文件，要求整顿和规范农保工作。在这大背景的影响下，我省农保工作也不例外地进入了整顿、停滞阶段。以通州市为例，从1998-2000年，农保保费收缴大幅度下滑（附表一）。

（附表一）通州市历年农保保费收缴情况 单位：万元

资料来源：通州市劳动与社会保障局

三是改革发展阶段 （从 2001年至今）。 2002年，党的十六大报告提出，“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。这不仅给农保工作指明了方向，也给农保工作带来了春风。至2003年底，全省95%的县（区）完成了农保机构和职能的调整，农保工作结束了3年的徘徊，进入了新的发展时期。

回眸 10多年的艰辛发展，我省农保工作基本形成一条适合省情和农村实际的多层次、多形式的发展路子，也为全国农保工作的发展做出了积极探索和有益尝试。

1、系农民之情，谋农民之利，把农保工作作为解决“三农”问题的重要内容来抓。

党的十一届三中全会以来，我省农村经济社会逐步向市场经济体制转型，面临着许多新的挑战，其中之一就是农村人口老年化的程度加快。农业是国民经济的基础，维护农民的利益就是巩固国民经济的基础。农民养老，已不仅是自身问题，也是全社会关注的问题。没有农保就不可能有农村的现代化，也就没有江苏真正的“两个率先”的实现，这已是社会共识。因此，采取切实可行的措施，开展好农保工作，已成为全省各级党委、政府一直关心和探索的重要课题。

南通市委、市政府把农保工作作为政府工作考核目标内容之一，规定农保工作不完成，单位不得评先评优。由于党委、政府的重视，南通农保工作年年都有较大进展，到去年底，全市保费征缴已超过 9.4亿元。在盐城市，农保与其他社会保障工作占政府目标考核分的3%，有的县（市）劳动和保障部门把这3分全部算入农保工作。在苏州市，市委书记王珉亲自批示，要尽快实现农保工作的全覆盖，把农保作为苏州市实施可持续发展战略的一项重要内容来抓。由于市委、市政府的重视，2003年，苏州市政府颁布了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，在全省率先以地方法规的形式，明确“农村基本养老保险由各级人民政府组织实施和管理，列入当地的国民经济和社会发展计划”。目前，苏州市农保保费的累积额已达17亿元，占全省保费的近1/3。

2、在发展中找着力点，在创新中求提高，实施农保工作区域化发展。

我省农保工作之所以取得较快发展，一个重要原因是，各级劳动和社会保障部门以及农保经办机构，能深入基层调查研究，从本地经济发展水平出发，制定出不同的农保方案，创造性地开展农保工作。上世纪九十年代中叶以来，我省农保工作形成了三种发展模式，各具特点，被称为省农保工作的“三面红旗”，它们高高飘扬在全国农保战线上。

“个人缴费 +政府补助”，这是苏州模式的精髓。 经济发展离不开农民，经济发展到一定的时候就要反哺农民。苏州作为我省和长三角地区的发达城市，发展的当初靠农民创办的乡镇企业起步，是农民的辛勤劳动实现了苏州经济的腾飞。正因如此，苏州市明确提出，发展的成果不仅要惠及到城市居民，还要惠及到农村居民。为了让农民充分享受改革开放的成果，他们十分重视对农民的反哺，不断加大财政对农保基金的投入，设计出月养老金 120-150元，保费征缴由参保对象和县、乡两级财政各负担50%的农保新制度。目前，全市70%的农民参加了农保，49万农民老人每月都能领取100多元的养老金，实现了农保从象征性的保障向有效保障的转变。他们的做法，在经济发达的长三角和珠三角地区得到普遍的赞同和推广。

“个人缴费 +市场机制”，这是南通农保模式的鲜明特色。 农保的发展需要与经济发展相适应，要发挥市场机制在农保发展中的积极作用。南通地处我省中部地区，也是经济中等发达地区，他们针对本地区的特点，设计出月养老金 80-100元的农保制度。在确保基金安全的前提下，把农保基金集中投入到国债或商业银行，使农保基金的实际利率收入高于记入个人账户的利率（国债利率3.4%，记入个人账户利率2.5%），使农保资金不断增值。南通市的海安县，现有1.6亿元的农保基金，通过市场机制，一方面使参保农民养老金的发放标准得以保证。另一方面也解决了县、乡两级农保经办机构的经费困难。

“个人缴费 +优质服务”，这是盐城农保模式的成功之处。 要调动农民参保的积极性，政府必须为参保对象提供良好的服务。盐城市作为我省经济欠发达地区，农民人均年收入只相当于苏南地区农民人均收入的 60%，一般农民拿不出整笔存款参加农保，面对这一情况，他们制定出月领取养老金60-80元的制度。做到及时上门、随到随收，方便农民保费的缴纳，使许多农户的保费积少成多。当地许多乡（镇）农保员都是利用中午和晚上及休息时间，走村串户，主动上门，不厌其烦地宣传农保政策，使广大农民加深了对农保政策的了解。由于农保经办机构的优质服务，盐城市农保保费的征收每年都以较快速度递增，使农保工作不断上台阶。

苏州、南通、盐城市的农保工作，各具特点和代表性（附表二），同时又有创新性。他们共同的经验是：农保深受广大农民的欢迎，体现了党和政府为农民办实事的精神；农保工作的开展，离不开公共财政的大力支持，需要与经济发展水平相适应，需要充分灵活地运用市场机制，需要为参保对象提供优质服务、方便农民。

（附表二）苏州、南通、盐城农保模式比较 （截止 2003年）

注：捆绑参保是指未参保对象，达到退休年龄享受政府补贴时，其子女必须参保。

资料来源：苏州、南通、盐城市劳动和社会保障局

3、以规范为目标，制度为基础，逐步推进农保工作社会化和管理手段现代化。

长期以来，农保工作的保费收缴、账户登记以及养老金的发放等，工作量大，环节繁琐。加上农民缴费无定时、无定额，工作略有差错，轻则影响农民参保积极性，重则影响党和政府在农民心目中的形象，影响农保工作的深入开展。面对这一状况，全省各级农保经办机构在政府及其职能部门的正确领导和大力支持下，提出了“农保工作全程规范化、制度化、网络化”的工作思路，紧紧围绕个人账户管理、基金筹集运营、养老金给付三大环节，在制度建设上下工夫。首先，建立规范的内部工作制度。省农保基金管理中心先后出台了农保基金的征收和养老金发放办法，市、县农保经办机构也分别制定了农保基金的规范操作流程，使农保工作全流程都有章可循，有规可依。其次，建立农保 基金管理四项制度 。一 是保费收缴制度。二是养老金发放制度。三是档案管理制度。四是基金稽核制度。 省农保基金管理中心通过召开现场会、年度稽查等工作，推动了四项制度的落实，确保了基金的安全， 规范了养老金的发放， 明细了个人资料和档案。有力地推动了全省农保工作的全程规范化和管理的制度化。自 2000年以来全省没有发生一笔农保基金收缴和发放差错，没有发生一起农保基金被违规使用的现象，受到了国家劳动和社会保障部的赞扬。

制度保证规范，规范运作要向高效、低耗发展。为了提高农保工作效率，降低农保管理成本，全省从 2001年起，加快了农保工作网络化管理步伐，用电脑代替手工操作。目前，全省多数农保机构可以用电脑向参保农民开具缴费凭证。江阴市还实行了乡（镇）保费征缴联网，做到经办业务的全程计算机管理。农保经办机构几秒钟内就可以查清全市保费的收缴情况，以及参保对象的个人账户情况，每个参保对象都可以通过电脑随时查询个人缴费记录和养老金发放登记。由于农保工作管理手段的现代化，推进了农保工作的社会化、制度化、规范化。

4、 把好事做优，把实事做“精”，使农保工作充满生机和活力。

农保是关系到农民养老的大问题，怎样把这件实事做好、做优、做“精”，这是对各级党委、政府认真贯彻“三个代表”重要思想的直接检验。农保工作开展 10多年来，各级农保经办机构，作为党委、政府开展农保工作的参谋和助手，充分发挥自身的主观能动作用，把做好农保工作的每个环节，都看成是对农民的关心和关爱。省劳动和社会保障厅及农保经办机构，每年都要召开座谈会，邀请有关专家讲授专业知识，交流新经验，探求新思路，寻找新方法。每年都要召开全省农保稽核工作会议，防范基金风险。

为推动农保工作进一步发展，全省各级农保经办机构还根据农保工作的自身特点，总结出“三个结合”、“四个突出”的具体做法。 “ 三个结合 ”： 一是 农保工作与计划生育政策相结合。 对计划生育做得比较好的农户，从政策奖励基金中拿出部分资金，为独生子女办理农保手续，农民称赞道“养儿虽防老，难以靠得住；靠政府农保养老心里踏实”。 二是农保工作与农村低保对象相结合 。农保经办机构与民政部门合作，从政府的补贴中划出部分资金为他们办理养老保险，既体现了政府对他们的关爱，又为他们今后的养老生活打下了物质基础。 三是农保保费征缴方法与农民收入特点相结合。 农民没有固定收入，保费缴纳时多时少，许多乡镇农保员采取灵活、多样的保费的征缴方法，变过去的集中征缴为零散征缴。 四个突出： 一是突出对失地农民的养老保险。面对失地农民增多的新情况，省土管部门和劳动保障部门主动配合，从土地赔偿金中为失地农民办理农保。二是突出对农村中种植大户的养老保险。农村的种植大户通常承包面积大，产粮多，做好他们的农保工作，就是做好粮食生产的稳定工作。金湖县前丰镇农民韩福奂，承包粮田 1000亩，年产粮160余万斤，乡农保员主动上门为他全家办理农保手续。三是突出乡（镇）企业职工养老保险。乡（镇）、村企业员工大多是农村中收入相对稳定的群体，针对这一情况，全省各级农保经办机构主动为乡（镇）企业员工办理农保手续。许多乡（镇）企业的负责人都说，“为乡（镇）、村企业的员工办理农保，比较适合我们员工的养老和企业的长期发展的需求”。四是突出外出打工者养老保险。外出打工已是农民增收的重要渠道。乡（镇）农保员针对外出打工者春去冬归的特点，每年春节及时到这些外出打工者家中做农保工作的宣传，使外出打工者都能自觉地参加农保，一方面扩大了农保的参保面，另一方面消除了长年外出打工人员养老无人问津的状况。连云港市的赣榆县每年有三分之一的劳动力外出打工，尽管县域经济不太发达，但农保资金的征缴递增速度一直走在各县（市）的前列。

5、用爱心做事，靠敬业感人，锻造一支能吃苦、能奉献、能创业的农保专业队伍。

农保工作面广量大，涉及到千家万户，要做好这项工作必须要有一支能吃苦、能创业、能奉献的专业工作队伍。我省农保工作的实践告诉人们，正是有了这样一支专业队伍，依靠他们长年在农保第一线的奋战，才使江苏的农保工作越搞越好，越搞越红火。

我们到响水县调查，因该县经济发展较差，农保工作一直滞后。去年 3月，县委、县政府新任命纪恒玉为农保办主任，他到任以来，几乎没有休过一个节假日，一年之中大部分时间走村串户搞农保，人们称他的办公室是“数不清”的农舍。去年上半年，由于县财政一时支付困难，农保办的日常办公经费不能正常报销，他就从自己家中拿出3000元垫付使用。今年春节前，他想请县分管领导听取农保工作的汇报，都因县长工作太忙未能实现，后来他连续6天早上7点到分管县长门前等候。当县长得知这一情况后，十分称赞他的工作精神，在他的汇报材料上批示，“农保工作事在人为，有好的带头人，响水的农保工作一定会取得较大成绩”，并破天荒地给他批了1.5万元的农保办公经费。就这样，响水的农保工作第一次摆上了县长的议事日程，19位乡（镇）农保员得知这件事后激动得流泪。正是在纪恒玉的积极努力下，加上市、县党委和政府的重视，响水县农保工作圆满完成了盐城市下达的任务，农保工作搞得有声有色。去年，县农保办下乡宣传农保知识20多次，发放农保知识问答题2万多份，参加问答的农民20余万人次。不定期编印十余期《响水农保专刊》，受到了各方面的欢迎和称赞。

在我省农保专业队伍中，类似响水县纪恒玉这样的人和事还有许多。姜堰市农保办主任范兴福，不仅全身心地投入农保工作，还开展对农保工作的理论研究。去年，他撰写的失地农民养老保险的调查报告，刊登在《人民日报》的内参上，省委书记李源潮对此专门做出批示。如东县农保办主任朱馨萍，工作严谨，她在全省首开农保档案管理信息化，建立了全县参保对象的个人资料库。该县岔河镇农保员毛建兰、兵房镇农保员钱卫兵，他们在商业保险公司 16万元年金面前、在外企年薪10万元面前，不为所动摇，正如钱卫兵说，“我做农保工作，每月虽只有1000多元工资，但我为家乡父老服务，他们不会忘记我。”一位浙江省劳动保障厅干部再考察江苏农保工作后，深有体会的讲“江苏农保工作之所以一直走在全国的前列，是因为他们有一支过硬的农保专业队伍”。

6、为农保添“薪”，助农保之力，充分发挥公共财政对农保工作的支撑作用。

实践证明，农保工作的开展，离不开各级政府和财政的支持。发挥公共财政对农保的支撑作用，让城乡居民享受同等社会保障的权利，是各级政府不可推卸的责任，是经济社会发展的必然趋势，是农保工作发展的客观要求，也是中国特色社会主义本质的体现。

1994年，高邮市在全省第一家把县农保经办机构列为全额拨款事业单位。在高邮市做法的影响下，苏南许多县、乡（镇）农保经办机构的经费也都纳入了同级财政预算。在苏北地区，一些靠财政转移支付的贫困县（市），也规定了农保机构所需经费由同级财政承担。在江都市，农保机构一度因工作经费发生困难，被市委、市政府列为精简取消的部门，后来，他们看到了十六大报告提出“有条件的地方，积极探索农村社会养老保险”的精神，市委、市政府把农保机构所需经费全部纳入了财政预算，使江都市农保工作出现了新的生机。

在我省农保工作发展过程中，各级公共财政不仅重视对农保机构办公经费的支持，有条件的地方更注意在农保的推广中加大投入。近几年来，在苏州市对农保工作先后投入了近 3亿元，不仅提高了农保养老金发放标准和保障水平，也激发了广大农民参保的积极性。该市吴中区每年拿出5000万元补贴给农保参保对象，一般的参保对象一年要从公共财政中得到1000多元的补助。张家港市，2003年从公共财政拿出1亿多元补贴给农保，规定男满60岁、女满55岁的农民，只要全家人参保，每月都可以拿到政府财政发放的120元养老金。正是由于公共财政的支持，张家港市有20万农民一次性参加了农保，近10万达到退休年龄的农民拿到了养老金，有力地推动了农保工作的全面开展。许多农民都激动的说，农保是“孝子工程”。

二、我省农保工作的存在问题及原因分析

我省农保工作开展 12年来，在各级党委、政府的领导下，发展迅速，深受广大农民群众的欢迎，取得了可喜成绩，在推动全省农村“三个文明”建设中发挥了不可替代的作用。但是，从农保自身的发展和农民对农保的要求来看，我省农保工作还存在一些亟待解决的问题：

1、对农保工作在认识上存在误区，导致农保工作发展不平衡。

我省农保工作虽然走在全国前列，但发展不平衡。这个发展不平衡虽与经济发展水平密切相关，但就在同一经济发展水平地区内，县与县（市）之间农保工作发展不平衡性更为明显。究其原因：一是少数领导干部对农保工作认识存有较大差距。认为发展经济是“硬指标”，开展农保是“软任务”，导致农保工作摆不上党和政府的议事日程。二是少数农民对自我养老保障认识不清。认为养老是将来的事，有钱存银行就行，何必参加农保。三是少数县级财政认为农保是个人储蓄为主，国家政策扶持，缺乏财政对农保扶持的积极性，影响到农民的参保积极性。更有甚者，当公共财政发生困难时，极少数市、县违规借用农保资金。 1999年以来，各级农保机构虽加大对被违规基金的清理，但目前全省仍有约2亿元资金未收回。

2、现行的农保制度滞后于农村经济的发展，缺乏新的政策指导。

目前，我省农保工作发展势头较好，但指导农保工作的依据是 1992年民政部下发的农保基本方案，以及1997年我省颁布的农保工作省长令，1999年国务院14号文件整顿规范农保基金以来，至今也没有新的指导性政策出台。按照现行农保制度，一方面要农民自愿缴费，没有约束，且缴费标准偏低，难以达到养老保障的目的。另一方面现行农保制度中“集体补助、国家政策扶持”概念模糊，难以操作。造成各级农保部门和农民，对农保的发展心存疑虑，使农保缺少吸引力。农保作为社会保障体系的重要组成部分，如果没有新的政策出台，势必影响农保工作的开展和深入，影响城乡统筹协调发展。

3、部分地区基层农保专业队伍后顾之忧还未真正解决。

农保工作量大、操作复杂，要求基层农保专业人员业务精、队伍稳。目前，农保管理体制是以县级为主。全省大部分县（市）、乡（镇）农保机构是自收自支的事业单位（乡、镇农保所一般是 1至2人，承担保费的收缴工作；县级农保机构一般是5人到10人，承担农保基金管理、养老金发放、参保对象档案管理等职责）。部分地区农保机构人员工资和工作经费难以得到保证，久而往之，严重影响农保基层人员思想稳定和农保基金的安全。之所以形成这样的现状，一是部分县（市）没有把农保机构所需经费纳入同级财政预算；二是上一轮机构改革时，进人把关不严，使少数县级农保机构人员过多；三是农保机构由民政部门划归劳动部门不久，各种关系未理顺。

4、农保支付个人账户的利率较高，基金保值、增值难度大。

随着农保不断发展，农保基金积累量越来越多，同时，养老金的支付额度也愈来愈大，按照目前有关文件规定“农保基金只能存银行、买国债”，靠储蓄利息或国债利率来支撑基金的保值增值，这种单一的增值渠道，使农保基金保值、增值进入了“两难”的境地。一是难以支付较高的利息差。在农保工作初创的 1992年，当时的银行利率和国债利率都比较高，为吸引更多农民参保，农保基金向参保农民承诺12%的年复利率。1996年下半年以来，银行利率不断下调，目前，银行的利率只有1.98%，而农保基金政策规定，记入农民个人储蓄账户的利率是2.5%，形成了近0.6个百分点的差额。以我省农保基金为例，全省农保基金积累总额已近60亿元，每年利差损失就达3000多万元。长此以往，使农保将面临越来越大的养老金刚性给付与基金亏损的压力。同时，早期向参保农民承诺的12%年复利率不断调减，也影响了农保的信誉。二是基金增值渠道狭窄。与农保基金相对应的“城保”基金，有关政策规定，除了存银行、买国债外，还可以买企业债券和一定比例的债券基金，而农保基金只能用于存银行或买国债，增值渠道单一，没有享受到社保基金的优惠政策。如考虑通货膨胀因素的影响，农保基金存银行、买国债保值已相当困难，更谈不上增值。若农保基金继续保持这种运营方式，基金将面临更大的政策性亏损。

同时，农保基金在安全监管方面也有待加强。农保工作开展的初期，基金的收发运营集中在民政部门一家管理，基金运营缺乏有效监督和制约机制，曾造成部分农保资金被违规调用、盲目投资，基金安全未得到保证。现行农保基金的管理是属地管理制，仍存在少数地方政府干预基金运营的可能性，给农保基金的安全带来隐患。

5、失地农民养老保险启动缓慢，缺乏政策配套。

随着我省经济的快速发展，城市建设用地、各类工业园区用地、公路、铁路、桥梁等基础设施用地，使大量的耕地被征用。据测算，全省目前土地征用涉及到 300多万农民，这个数字还将随着经济的发展继续增长。目前的主要症结是，对失地农民的补偿“不到位”。加上失地农民缺技术、少资本，参加社会就业和自主创业的难度都较大。同时，早期实行“谁征地谁安置”，和现在采用“一次性货币安置”的被征地农民，在企业改制下岗失业、有限补偿金用完后，变成了新的“无产阶级”。因此，失地农民的养老、医疗保险就变成了社会问题。如果没有配套的失地农民养老、医疗保险政策，将影响农村社会稳定和经济发展。

三、进一步做好全省农保工作的对策和建议

我省有 53%人口、近4000万人生活在农村，做好农保工作，需要一系列配套措施和相应的政策指导。

1、把农保纳入各级政府工作的考核目标，进一步营造全社会关注和支持农保工作的氛围。

各级党委、政府要从践行“三个代表”重要思想，和落实科学发展观的高度，充分认识农保是国家社会保障体系的重要组成部分，是宪法赋予农民的权利。各级政府是农保制度的建设者和责任人，对农保工作负有指导、管理、监督的责任。要搞好这么一项战略性的 “ 民心工程 ” ，各级党委、政府必须认真组织、注重引导，把农保工作列入本行政区的经济社会发展的总体目标，进行统筹规划，并作为政府年度工作考核的目标。农保工作要坚持因地制宜，分类指导，突出重点。要在相对富裕的农户中先行推广，在农村独生子女户和纯女户、在乡（镇）企业职工、在个体工商户、外出务工经商人员和村组干部中大力推进。要利用各种新闻媒介，加大对农保工作的宣传力度，宣传农保工作的意义和政策规定，提高全社会对农保工作的支持和认可度，使全社会都来关心和支持农保事业。

2、尽快出台我省农保工作的地方性法规，使农保工作有法可依。

农保是一项群众性、政策性、法规性很强的工作。鉴于国家目前社会保障法还未出台，我省可以根据全省城乡经济社会发展的需要，在 1997年农保工作省长令的基础上，出台新的地方性法规。在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范。随着城乡一体化进程的推进，要逐步打破城乡二元社会养老保障体制，调整参保对象的结构，拓宽农保的服务领域。要制定新政策，清理“老政策”。在深入基层调研的基础上，对原有不利于农保工作开展的相关政策进行清理和调整。要适应行政许可法实施的要求，尽快出台《江苏省农村养老保险条例》，通过农保的地方立法，使农保工作有法可依。

3、创新农保基金管理体制和运行机制，确保农保基金安全、增值。

农保基金是具有特殊性质的社会保障基金，管理好、使用好这项基金，必须创新管理体制。一是要改变目前基金管理和运作以县级为平衡核算单位的体制。省劳动和社会保障厅农保部门负责农保基金的监管，省、市级农保经办机构负责业务指导和日常工作检查，县级农保经办机构负责保费征收、展业以及养老金发放等工作。二是为避免地方行政干预和基金风险，对全省农保基金实行按比例集中存储，实行农保基金的分级管理。要在省、市两级建立农保责任准备金和风险准备金制度，进一步分散风险。三是要加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，和内部定期稽核制度。四是要建立农保信息化和财务管理控制系统，引进先进的管理和精算方法，使农保的给付和基金平衡的决策更为科学化、规范化。

为使农保基金保值增值，要创新基金的运行机制。一是设立省级专门的基金运营机构，将基金的投资运营与一般经办业务分开，负责基金的保值增值。二是省政府要尽快出台有关农保基金运营、保值增值的优惠政策。省里的重大工程、大型基础设施建设项目要优先贷用农保基金，待条件成熟时，允许将一定比例的农保基金进入资本市场，在一级市场上购买金融债券和企业债券；也可以将一定比例的基金委托给专业基金管理机构买卖国债，走市场化理财，专家理财的道路，在确保安全的前提下，最大可能地实现农保基金的保值增值。三是要从调动两方面积极性出发，在农村养老保费的征缴上，引进市场营销体制，发挥农保专职征收人员的积极性，创新农保基金征缴新路子。

4、加大财政对农保基金的扶持力度，拓宽农保基金的筹集渠道。

农保基金的积累和快速筹集，是农保制度发展的物质基础。 第一， 要加大各级财政对农保工作的扶持力度。在经济发达地区，适当增加财政和集体资金对参保对象的补助。要随着经济的增长，增加财政对农保基金的投入比例。建议参照目前的合作医疗统筹制度，给予农保参保对象每年不低于 40元的财政补助，引导农民积极参保。其中，省级财政负担20元，市、县两级财政各负担10元，对财政困难的县（市）实行财政转移支付。 第二， 要拓宽农保资金的来源渠道。除个人缴费和财政扶持外，要借鉴城镇企业职工养老保险费在税前列支的做法，对乡（镇）企业职工参加农保，属于企业承担的部分也可以在税前列支，对个体工商户参保的保费也应在税前列支。 第三， 要借鉴发达国家对农业扶持的做法，对纯农户、种植大户给予一定的财政补贴，并将财政补贴部分划转到农保基金中来。 第四， 要提高农村社会保障特殊资金的统筹使用效率。对农村中特殊对象和弱势群体的优抚、福利和救助等财政资金，应纳入农保基金的统一管理和统筹使用，有关部门要帮助他们参加农保，使他们做到“老有所养、老有所依、老有所乐”。

5、进一步做好失地农民的养老保险工作。

土地是农民的主要生产资料，也是农民生活的主要保障基础。要帮助失地农民建立个人养老保险帐户，借鉴广东、浙江的做法，在耕地补偿费中，应优先安排失地农民的养老保险费。要根据失地农民的年龄，制定相应的养老保障缴费标准和发放标准。有条件的地区，也可以通过土地补偿费集体入股分红等形式，筹集失地农民养老金，以解除他们的后顾之忧。

6、进一步加强农保队伍建设，做好农保专业队伍的稳定工作。

高素质的农保专业队伍是做好农保工作的前提和基础。要进一步加强对农保专业队伍的思想教育，开展专业和政策培训，提高其理论水平和实际操作能力。要从稳定农保队伍出发，解决农保人员的 “ 三定 ” （定编制、定岗位、定人员）问题。各级财政要确保农保经办机构工作的经费开支，把农保专业人员的工资和养老、医疗保险纳入同级财政预算，改变农保专业人员工资在新增保费的 3%中提取的做法。苏北、苏中的部分县、乡农保机构要精简队伍，加强管理和考核。

四、农保工作的几点启示

１、农保工作是德政之举，领导重视是关键。

积极开展农保工作，既体现了政府对社会管理的公共性，又体现了政府为农民服务的直接性。农村养老是以千百万农民晚年生活有保障为出发点，关系到每个农民的切身利益，体现了“五个统筹”的要求，体现了以人为本的科学发展观。农保工作事关国家的长治久安。俗话说：“农民富，天下足，农民安，天下稳”。我国是农业大国，农村的稳定与农业的发展，事关国家的稳定和发展。开展农保工作，既解除了农民后顾之忧，又解放了农村消费有效不中的问题。有利于弘扬中华民族尊老、敬老的传统，有利于推广计划生育，有利于农村经济的发展和社会稳定。农保工作应是政府的作为。从目前农村实际情况来看，农保工作刚刚起步，任重道远。领导重视与否，事关农保工作的兴衰。实践证明，只要将农保工作列入各级党委、政府的议事日程，农保工作就会充满生机和活力。

２、农保工作既要适应农村经济社会的发展，又要成为农村经济社会可持续发展的“助推器”。

农保作为农村经济发展的一项保障制度，其自身必须要适应农村经济发展的需要。从某种程度上讲，它既是农村经济社会发展的产物，又是农村经济社会可持续发展的“助推器”。本世纪初，我国人均 GDP超过1000美元，广大农民对养老保障的要求愈来愈迫切。农保的发展，既满足了广大农民的愿望，又推动了农村经济的发展。综观世界发达国家农保的历程也是如此，如北欧国家的荷兰、丹麦，在上世纪六十年代，由于农村养老制度不断完善，虽然是几百万人口的农业小国，却是世界农业人均出口创汇最多的国家。我国作为发展中的大国，农保工作既不能游离、也不能超越经济与社会保障的发展规律。要根据我国不同区域的农村经济发展水平，开展多层次、多形式的农保工作，为我国农村经济可持续发展打下坚实的基础。

３、建立农保制度，是人类文明社会发展的重要标志，也是贯彻宪法精神的现实要求。

在人类历史发展长河中，作为惠及每个公民的养老保障制度，从产生到现在，也只有 100多年的时间。但它作为一项新型的社会保障制度，已成为人类现代文明的重要标志和体现。在发达国家中，农民养老已纳入了全社会的保障体系，享受与城镇居民同等的社会保障福利。在发展中国家的印度和越南，他们对65岁以上的农民老人每月提供5美元和30斤大米的养老保障。世界农保的历程启示我们，农村社会养老保障一般要比城市养老保障滞后30-50年。新中国成立后，党和政府十分重视社会养老保障工作，于1955年颁布了我国第一部《城市职工养老保险条例》。由于多种因素的影响，我国农村养老工作一直没有得到很好的开展。改革开放以来，随着我国经济的较快发展，开始把农村养老提上议事日程，并对农保工作进行了一系列研究和探索。特别是党的十六大提出“有条件的地方，探索建立农村养老保险制度”，并作为建设“物质文明、政治文明、精神文明”的重要内容之一。这一方面说明开展农保，不仅是人类社会文明发展的共同需要，也是中国人民建设现代化的实践需要。为了把农保工作更好地深入下去，要使农保工作进入法制轨道。今年初，我国第一次将城保、农保、医保为主体的社会保障体系载入了国家的根本大法--宪法，使农保工作“有法可依”。因此，做好农保工作，不仅是做好“三农”工作的一项战略性、前瞻性工程，也是贯彻宪法精神的需要，它利在当今，功在千秋。

４、农保与城保的最终并轨是一种趋势，这种趋势是渐进的，既不能超前也不能滞后。

在我国，社会保障体系建设是个系统工程，农保和城保作为其重要内容，最终要走向一体化，这是经济社会发展的必然趋势。但目前城保和农保有较大区别，城保保障水平相对较高，农保保障水平严重偏低。这种状况虽是我国城乡经济发展不平衡所致，但也反映了国家对农保制度的设计，在初衷存有缺陷。目前的农保是以农民“个人储蓄为主、集体补助为辅、国家政策扶持”的保障制度，只是低层次、低水平的保障，有许多方面亟待完善。因此，农保工作既要适应这种要求，又要促进自身的完善。在现阶段条件下，要针对不同地区的发展水平，对现行农保制度进行创新。在经济发达地区做好农保与城保衔接，在经济欠发达地区要做好城保与农保“接口预留”，待条件成熟时予以并轨。对现有的农保参保对象，要分类征缴和管理，对农村中种植大户、失地农民、特困群体，要采取不同形式的参保方案，使之各得其所。通过农保制度的创新和完善，真正做到农保、城保，互为区别，逐步衔接，融为一体。