——常州市农民工居住状况调研报告
我国农村劳动力转移与城市化进程的现实表明，解决城市农民工的居住问题，不仅是农民工城市务工、经商的生活所需，也是城市经济与社会可持续发展的重要内容，而且关系到党和政府构建和谐社会，推进物质文明、精神文明和政治文明建设重大战略的实施。为广大农民工提供适宜的居住条件和环境，不仅是城市发展应有的道义，而且更是各级政府所必须承担的城市治理责任。农民工居住状况的调研，旨在摸清情况，分析存在的问题及原因，总结经验，探讨进一步解决常州市农民工居住问题的对策与措施。
本次调研活动的指导思想是，以关注农民工生存状况、改善农民工工作与生活环境、促进“和谐常州”建设为指导方针，坚持注重农民工居住问题的客观实际与提出解决农民工居住问题基本思路相结合的原则，重视吸收、借鉴、扩展和完善已有相关调研工作的重要成果，重视采用比较分析和案例分析方法，重视提出具有可操作性的解决问题的措施和建议，为实际工作部门决策提供参考。
本次调研的基本过程与方式是：（1）以常州市总工会、市政府办公室2006年“常州外来务工人员居住状况调研报告”、常州市公安局2007年“外来人员‘双集中’管理情况调研报告”、常州市政协2007年“加强流动人口管理服务、推进和谐常州建设调研报告”为基础，根据本次调研要求和特点，扩展、补充和完善相关数据资料；（2）在上述调研及报告分析的同时，本次调研主要进行了重点地区、重点单位的深入访谈，加强对解决农民工居住问题成功经验的总结，分析值得借鉴和推广的做法；（3）采用分行业、分职业调研方法，比较农民工居住的行业及职业特点，提供有针对性解决农民工居住问题的依据；（4）努力做到“调查”与“研究”并重，力求在分析与研究实际问题上多下功夫，提高调研工作质量。
一、常州市农民工基本情况
（一）常州市经济与社会发展简况
常州市位于美丽富饶的长三角地区，与上海、南京两大都市等距相望，与苏州、无锡联袂成片，构成了苏锡常都市圈。常州是“中国城市综合实力50强”和“中国城市投资环境40优”城市之一，并被确定为国家第一批可持续发展和全国环境试点城市。
据《2006年常州统计年鉴》资料，2006年全市实现地区生产总值（GDP）1569.5亿元，按常住人口计算，人均地区GDP达到了37435元，按现行汇率折算为4794美元，成为长三角地区经济发展较快的区域之一。从三大产业来看，第一产业增加值59.5亿元，增长5.0%；第二产业增加值947.4亿元，增长15.8%；第三产业增加值562.6亿元，增长15.9%。二、三产业在全市经济中的比重进一步提高，三大产业结构为3.8：60.4：35.8。2006年全市实现财政收入277.3亿元，比上年增长25.8%，其中地方财政收入突破百亿元，达到118.9亿元，增长25.2%，一般预算财政支出117.7亿元，比上一年增长20.3%。在区域经济和社会快速发展的同时，居民生活水平不断提高，生活质量持续改善。2006年常州市城市居民家庭人均可支配收入为16649元，比上一年增长14.1%；农民人均纯收入为8001元，比上一年增长14.3%；全年城市居民人均消费支出12503元，比上一年增长16.7%；农村居民人均消费支出6518元，比上一年增长14.1%。2006年来城镇居民人均住房面积（包括偶尔居住面积）30平方米，比上一年增加0.7平方米；农村居民人均住房面积58.3平方米，比上一年增加2.1平方米。
常州市经济社会的快速发展和城镇居民生活水平的稳步提高是与广大进城务工、经商的农民工密不可分的，他们为城市的发展作出了特殊的贡献，成为支撑区域工业化发展的重要力量，成为促进城市建设与繁荣的生力军，他们也是推动区域城市化进程的主体之一。
（二）常州市农民工基本情况
“农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，学术界与实际工作部门都对这一概念有一些解释。一般而言，广义的农民工是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员；狭义的农民工是指跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。
本调研报告所使用的农民工概念，主要是对于省外以及省内其他地区来常州务工、经商的农村劳动力而言。从统计口径看，农民工的数量应不大于城市暂住人口、城市外来务工人员数。长期以来，由于各级政府和相关部门缺乏适用农民工管理的专门统计资料体系，相关分析和研究中所需数据多采用统计推算方法获得。本调研报告有关常州市农民工的数据主要来源于市公安局等政府职能部门的统计和测算。
根据市公安局相关数据及测算，截止2006年底，常州市登记在册暂住人口142.7万人，按暂住人口中有职业人员占总数80.95%测算，全市农民工总人数115.5万人，其中务工人员87.3万人，占75.5%；经商人员14.3万人,占12.4%;服务人员8.4万人,占7.3%;农业劳动人员5.4万人，占4.7%。根据暂住人口相关统计数据，全市男性农民工人数约65.5万人，女性农民工人数约54.8万人。
根据暂住人口统计资料，全市农民工的90%以上分布在经济社会发展较快的市辖区，其中武进区占38.5%，天宁区占15.3%，新北区占12.4%，钟楼区占11.6%，金坛市和溧阳市合计占11.2%；全市农民工35岁以下的占70.7%；36岁至45岁的占23.3%；46岁以上的占6%，呈现出青壮年多的特点；全市农民工小学文化程度的占13.4%，初中文化程度的占80.2%，高中文化程度的5.3%；全市农民工来自全国33个省、市、自治区和我省的其他12个市，省内农民工约占50%，主要来自淮安、宿迁、连云港、盐城和徐州等市。全市农民工80.5%以上主要从事制造业、建筑业和商品业批发零售业，尤其是大量女职工就业于全市众多纺织、服装企业。
二、常州市农民工居住情况现状
（一）农民工居住基本情况
根据对全市“双集中”管理情况的调查，2006年全市农民工集中居住场所总计10564处，居住人数65.57万人，入住率达56.8%。农民工公寓、集中居住区59处，农民工居住人数4.08万人（其中由政府投资建设16处，居住人数3785人；由社区、村组投资建设14处，居住人数1494人；社会资本投资建设25处，居住人数26580人；合资建设4处，居住人数9058人）；全市各厂企单位农民工集体宿舍6474处，居住人数45.43万人；全市建筑企业工地居住地722处，居住人数8.6万人；其它居住场所3308处，居住人数74619人。从调查情况来看，全市农民工的43.2%主要是以城郊结合部的私人出租房屋为居住地。
纺织、服装企业是常州市制造业的重要组成部分。据抽样调查推算，全市87%的纺织、服装企业均为农民工提供了居住场所，其中多数企业建有集体宿舍，为女工提供免费住宿，另有少数企业支付少量住房补贴，由职工自行选择居住形式和居住地点。从企业经营管理方面看，建立农民工集中居住场所虽然会增加支出和成本，但是员工集中居住便于生产组织和员工安全管理。当然，也应该看到，部分企业正是顾虑自建员工宿舍所增加的成本，致使宿舍建设地点和居住环境难以满足相关规定和要求，农民工室内居住条件显得过于拥挤，并缺乏相应的卫生设施。从调查情况看，规模较大、实力较强企业农民工居住环境和条件较好，能够满足企业员工的最基本要求，而部分小企业尽管主观上愿意改善农民工居住情况，但是客观形成的居住状况存在着诸多亟待解决的问题。
建筑业是全市农民工工作与居住情况较特殊的行业。首先，建筑企业具有较强的流动性，更由于建筑业工人工种复杂、差异性大，致使建筑行业农民工的流动性更为突出，呈现出“居无定所”的明显特征，客观上存在集中居住、统一管理的困难；其次，建筑工地的差异也决定了农民工工地居住条件的不同，远离城市的建设工地周边环境较差、配套设施不完善必将导致工作现场居住的农民工许多不便和麻烦；再次，目前建筑行业农民工主要由相关劳务企业安排，不直接由施工方企业负责工作以外的管理，使得部分农民工居住的方式主要由个人决定。还由于建筑行业农民工多数为男性青壮年劳动力，生活环境的适应性较强，对自身的生活条件要求较低，他们对居住方式和场所的选择随意性较大。从建筑行业的具体工种来看，农民工居住的方式和相应情况大致是：（1）从事搭建脚手架等业务的农民工多数由相关企业提供集中居住场所，由企业提供交通条件，流动性作业。这一部分农民工的居住条件相比而言较好。（2）从事土建作业的农民工多数居住工地临时宿舍里。对全市建筑工地的抽样调查后可知，多数企业按照市建设管理部门的要求，搭建了符合规定标准的临时居住用房，解决了农民工的居住问题。但是，相当多建筑工地的用电设施不符合要求，在夏季和冬季施工企业不能安装空调装置，致使农民工居住条件难以让人忍受，成为农民工居住的主要问题。另外，工程建设项目的初期，建筑施工企业没有本着“先生活、后生产”的原则，未能进行前期相应的水、电设施准备，会造成最初进入工地的农民工的居住状况相对比较恶劣。（3）从事建筑安装作业的农民工的居住方式较为多样，部分农民工由企业提供集中居住场所，部分农民工则自行解决居住问题。（4）从事装饰装潢作业的农民工工期较短，流动性较强，多数自行租房居住。
机械行业是常州市经济的支柱产业，在区域经济发展中具有举足轻重的重要地位，除了部分新技术企业和部分技术要求较高的工种，在许多企业仍然有相当多的农民工从事生产第一线的操作，他们的居住方式主要是由企业提供集体宿舍，部分员工居住在农民工公寓，也有少量租房居住。这些农民工的居住条件的重要影响因素是企业效益以及他们的收入。
城市城建、环卫、个体商业和服务业也是农民工从事的主要行业。由于行业及工作特点，他们的居住方式呈现多样化特点，居住条件和环境也存在较大差异。从调查情况看，这部分农民工年龄较大，相当多数是以家庭形式租房居住，他们的居住条件主要由收入水平所决定，少数收入低、人口多的家庭居住条件较为恶劣，不利于正常的工作与生活。值得关注的是，从事城市道路、管道施工作业的农民工和环卫工作的农民工，他们多数自己租房居住，且无任何补贴支持，其居住环境和条件相对较差。
（二）常州市农民工工作的主要探索
近年来，常州市委、市政府按照国务院和省政府有关解决农民工就业与生活问题的精神与要求，进一步完善了相关政策与工作机制，为全市农民工工作提供了有效的制度基础。全市各有关政府职能管理部门积极探索农民工工作的新思路、新方法，尤其在解决农民工居住问题方面，创造性地开展了富有成效的工作，形成了具有借鉴意义的典型样板，切实解决了部分农民工的居住困难，为进一步在较大范围完善农民工居住条件提供了成功经验。
1、重视农民工管理与服务的法制建设、机构体系建设和实际调研工作，依法保障农民工权益。近年来，市政府与有关部门先后出台了《常州市暂住人口管理实施细则》、《关于加强暂住人口租赁房屋管理工作的意见》、《武进区暂住人口管理服务工作考核办法》、《关于推进维护农民工合法权益十项工作机制建设的意见》等，为农民工管理与服务提供了有效的法制基础和工作指导。2006年10月常州市成立了以分管副市长为组长，市委、市政府有关部、委、办、局及市法院和群团组织等二十九个部门组成的农民工工作领导小组，统筹全市农民工工作，并专设市农民工工作办公室，确定编制和人员，具体开展农民工的管理与服务工作。为了深入了解常州市农民工管理与服务的状况，探讨进一步改进农民工工作的对策及措施，常州市有关部门重视对农民工就业与生活问题的调查和研究。2006年，市政协社会法制与民族宗教委员会开展了“加强流动人口管理服务，推进和谐常州建设”的调研活动；市公安局先后开展了“常州市流动人口现状与管理分析”、“外来人口‘双集中’管理情况调研”调研活动；市总工会、市政府办公室开展了“常州市外来务工人员居住现状及改善对策建议”调研活动；市统计局发布了“农民工生活质量‘白皮书’”，调查和分析了农民工主要生存状况和主要关心的问题。通过较广泛的调查，基本摸清了全市农民工就业与生活的主要情况，为分析问题、研究工作措施提供了基本依据。值得一提的是，在长三角十六个大中城市政府“劳动保障网”上，常州市是唯一设置“农民工工作站点”及相关信息的城市，体现了市劳动与社会保障管理部门对农民工工作的高度重视。
2、重视为农民工办实事，逐步解决农民工就业生活问题。全市取消了使用农民工的限制性规定和农民工日常管理费等行政事业性收费，简化了招录农村劳动力的录用手续，对农民工进场求职实行全程免费，并免收中介成功费。市妇联创办的新市民巾帼劳务市场、团市委实施的“千校百万进城务工青年培训计划”和市劳动和社会保障部门的“送春风行动专场招聘活动”等，为农民工提高劳动技能、进城求职提供了有效服务；各级人口和计划生育部门努力加强外来农民工人口计生管理工作，寓管理于服务之中，为农民工已婚育龄妇女免费体检。全市社会保障范围逐步扩大到各行业农民工，使农民工参加养老、医疗、失业、工伤、生育五类社会保险的参保率逐渐提高，分别达到33.7%、21.6%、10.3%、31.8%和5.5%。2007年常州市开始实施包括蓝天计划、蓝天家长学校、关爱农民女工生殖健康综合防治工程在内的十件实事。
3、重视农民工居住管理与服务工作，努力改善农民工居住环境和条件。2006年市公安局实施了户籍管理制度配套改革政策，放宽了优秀农民工在本市的落户条件。根据上级部门的工作要求，市公安局加强了对农民工“双集中”管理，抓好外来人口登记、办证、租赁房屋等工作，突出对城效结合部流动人口聚集地私房出租户、地区小旅馆等部位的专项情况整治，优化农民工居住的社会治安环境。在市委、市政府支持下，有关部门和单位抓住城市改造和建设的有利契机，先后在天宁区青龙街道、钟楼区北港街道、武进区洛阳镇和南夏墅街道等地由政府及其它出资方投资建设了17处农民工公寓，厂企单位建设农民工集中居住点12处，社会投资、合资兴建农民工集中居住点25处，形成了农民工集中居住、统一管理的初步格局，较好解决了部分农民工居住困难。其中青龙街道“青洋新市民公寓”规模较大、硬件设施较优、管理与服务规范，中央政治局常委罗干同志还专门视察了该农民工居住地。2007年8月10日市政府召开全市农民工安居工程现场推进会，市农民工工作领导小组有关成员单位和各辖市（区）农民工工作领导小组组长及有关部门实地参观了武进高新技术产业开发区南湖家苑农民工公寓，市领导要求各级政府和部门要把农民工安居工作放在重要位置，确立“政府推动、企业主导、社会参与”的工作格局，统筹规划，加强建设，规范管理，完善服务，形成有效的社会公共服务平台，努力提高广大农民工的生活质量。
（三）常州市农民工居住存在的问题及原因
从全市农民工居住情况的实际调查来看，本调研报告对常州市农民工居住状况的基本判断是：总体上，全市各级政府和相关工作部门重视解决农民工居住问题，有相应的制度和政策保障，有行之有效的工作措施，有较显著的工作成绩，逐步提高了农民工居住管理与服务的水平。全市范围内未发生农民工居住问题的重大恶性事件，各行业农民工居住条件和环境优于上海、北京、广州、重庆等特大城市，各次调查表明，农民工对居住状况的不满意程度呈下降趋势。多数农民工相信政府和社会各界有能力逐步改善他们的居住条件，对进城务工的生活前景表示出乐观的认知。
但是，全市农民工居住环境和条件仍然存在许多亟待解决的问题，农民工居住中出现的种种困难不仅妨碍了他们的工作和生活，而且也直接影响到企业员工队伍的稳定和经营管理，尤其是，如果部分行业、部分单位有关农民工居住中的突出问题得不到妥善解决，那么很可能成为影响社会稳定的不利因素。从多次调研的情况看，目前全市农民工居住的具体问题主要是：
1、农民工居住条件和环境仍然较差。全市各行业农民工居住方式主要是公寓式居住、集体宿舍居住、建筑工地居住和私人出租屋居住。公寓式居住条件和环境相对较好，体现了集体居住、统一管理的要求，但是，不同农民工公寓的居住条件不同，甚至差距很大。在已使用的公寓式居住点中，有些居住楼的房间面积太小，还包括厨卫设施、通风条件不好，气味难闻，室内环境卫生差，安全状况令人担忧；有些居住楼房间则面积过大，多达40人居住，无法保证农民工有效地休息和生活。全市硬件设施完善、管理规范的农民工公寓严重不足，需求远大于供给，获得一个较适宜的居住空间成为许多农民工朋友的一个梦。集体宿舍居住是农民工集中居住和管理的主要形式，尤以纺织、服装企业为多见。从总的情况来看，农民工集体宿舍居住的问题是房屋面积小且人多，显得十分拥挤，室内除桌、床、凳外，无其他生活设施，共用卫生间和夏天冲凉浴室，房间仅仅是一个睡觉的安身之地，无其它生活功能，部分企业的集体宿舍是由其它建筑用房改造而来，很难适应农民工居住的基本需要，通风、采光均不符合住房基本要求。由于集体宿舍缺乏规范管理，卫生状况、安全状况较差。建筑行业农民工居住形式主要为工地临时宿舍，全市大约有70%以上企业按照有关规定搭建了农民工的居住用房，但是，存在的主要问题是部分工地供水和使用卫生设施的状况不尽人意，部分工地临时宿舍数量不足，作业任务大时，一些农民工或是拥挤在临时宿舍房间内，或是违章居住在建房屋内，多数企业没有或不能解决夏季和冬季农民工居住的防暑和御寒问题。尤其在高温期间，农民工的居住状况存在身体安全隐患。对于建筑工地来说，少数女性农民工的居住也是一个比较难解决的问题，存在着许多生活上的不方便。私人出租房屋居住方式是许多农民工的选择，考虑到租房成本，多数农民工一般多人合租，或全家租赁租金较低的房屋居住，其存在的问题主要是：（1）出租屋多位于城郊结合部，往往是治安管理的薄弱区域，少数房主甚至将危房或违章建筑物出租给农民工，形成了较大的治安、安全隐患，直接威胁到农民工的人身和财产安全；（2）为适应农民工追求租金便宜的需要，相当多数出租房屋缺少必要的供水设施、卫生设施和厨房设施，不仅造成了农民工生活上的许多麻烦，而且也导致居住地室内外卫生环境十分糟糕，更由于人多拥挤，进一步恶化了居住的基本条件。（3）集中居住城郊结合部，带来了社会治安和城市建设与管理上的难题。据市公安局的统计，目前在我市的茶山、红梅、永红等街道，外来人口与当地户籍人口比已接近2：1，而且外来人口“同乡群居”现象比较突出，安徽、四川、河南、苏北沐阳等，往往形成帮派团伙，给当地社会治安带来危机。2002年以来连续4年，在城郊结合部抓获的违法犯罪分子都占到全市总数的70%以上，而全市的80%以上刑事犯罪案件、90%以上重大案件都发生在城中村。同时，大量外来人员租住在城郊结合部又带来了“租房经济”，许多城中村居民见缝插针、乱搭乱建以便提高租金收益，从而带来了城市建设、管理上的难题，同时过于密集的居住地也带来了安全隐患，据安监部门反映，目前我市城中村成为火灾等事故的高发地。
2、增加了外来民工队伍的不稳定性，影响了企业生产发展。许多企业反映，近两年出现的“民工荒”使得目前外来民工对住宿要求越来越高，过去招工主要谈工资，现在还要谈食宿，住宿问题不解决没人来。在工资水平相等的条件下，农民工把一个良好的居住环境作为择业的重要条件。为此，纺织、服装等一些劳动密集型企业，目前都在扩建集体宿舍，就这样，还是仅能安排女员工入住。近几年来农民工流动性大，居住不甚理想是重要因素之一。还有多位打工者反映，希望能在常州扎根，但住房问题已成为他们很难逾越的屏障。许多人在等待和观望中逐步萌生流动的想法，而这种流动恰恰不利于当地经济发展和劳动力素质的整体提高。
3、导致农民工心理失衡，不利于城市化进程顺利推进。据权威统计报告称，我国城镇人均居住面积达到了中等收入国家的平均水平，绝大多数城市的人均面积在20-30平方米之间，上海等沿海发达城市居民的住房水平已超过了我国的香港和日本东京。2006年常州市人均住房使用面积为21.94平方米。显然，在常州务工、经商农民工的居住条件与目前常州城镇居民居住情况相比较，形成了巨大的反差，多数农民工干着城市的“脏、险、差、累”的工作，为城镇居民提供各种各样的服务，解除了他们工作与生活的后顾之忧，却居住在最差的环境中，“二元经济结构”导致的“二元户籍制度”又形成了“二元的城市社会结构”，体现了一种显著的社会不公平。面对如此现实，相当数量的农民工容易产生心理失衡，强化与城市居民的排斥与隔绝心理，形成自我封闭，轻则难以融合于城市居民的主流生活，“新市民”长久持有一种“城市过客”心态，增加城市社会融合的难度，重则少数农民工产生对社会不满情绪，出现反社会秩序行为，破坏和谐社会格局。还应该看到的是，部分农民工系举家在本市工作和生活，子女随他们生活与居住，城市居民较好的居住与生活条件和他们的居住情况比较的结果，必将给这些未成年孩子的心灵留下许多困惑，不利于他们身心的健康成长，甚至扭曲他们天真纯洁的心灵，形成另一类社会问题。衣、食、住、行是人的最基本需要，对于大多数农民工来说，解决衣、食、行方面的困难要相对容易一些，但是改善居住条件似乎是他们可望不可及的事情。在调查采访中了解到，部分农民工把在城市获得体面居住条件的事情寄托在他们的子女身上，希望子女能真正跳出“农门”成为城市人。
4、农民工居住问题的解决难度大。从农民工居住管理的发展趋势来看，实行农民工集中居住、统一管理与服务必然是相当长时期内的一种模式和现实选择，符合目前城市化进程的基本要求。因此，解决农民工集中居住及其管理和服务也必然是城市管理和发展的一项系统工程，直接涉及城市政府的多个管理部门方方面面的工作，需要有一个综合协调机制统筹解决相关的许多问题。就目前农民工工作而言，在科学规划下统筹解决农民工集中居住问题的政策体系、协调机制、工作流程和保障措施的集成管理格局还未形成，已有的政策和制度功能局限于宏观层面的规划，已有的工作措施多是着眼于解决当前问题。各部门工作独立性多于协同性，各环节工作资源的分散程度大于整合程度。从目前政府管理与社会管理的现状看，短时间内建立起有效解决农民工集中居住问题的协调工作体制和机制，形成综合解决方案还存在很大的难度。还应该看到，系统地改善农民工居住条件和环境的工作，不完全是政府行政的内容，还涉及各类住房要素市场，关系各方经济利益，必将形成十分复杂的工作环节和工作关系。
导致上述农民工居住问题的原因是多方面的，归纳起来看，主要有以下几个方面：
1、二元经济结构及其派生性制度是农民工居住问题产生的体制原因
长期以来形成的二元经济结构运行体制是当代我国“三农”问题的主要致因。为了优先发展工业经济与城市经济，保持城市经济与社会的繁荣稳定，不惜牺牲了农业和农村经济的发展，特别是通过计划价格机制剥夺了广大农民的经济利益，导致了相当长的历史阶段里农业生产效率低下，农村经济与社会发展滞后，农民收入微薄，生活贫困。更为了强化这种二元经济运行机制，又通过了严格的户籍管理制度，限制了农民进入城镇就业和生活，固化了农民的农村劳动力身份，使千千万万农民束缚在低效率的农业生产链条上，维持着极低的收入水平和生活水平。改革开放解放了广大农民，使农民有了进行劳动力转移的机会，有可能在城市就业和生活。但是，当他们进入城市后又发现就业体制、社会保障体制、医疗卫生体制、教育行政体制等依然壁垒森严，无情地将他们排除在城市主流生活之外，即使他们在心理上和感情上能够承受种种显性或隐性的歧视，也难以或无力支付为得到某种平等所要付出的成本。在居住问题上，他们不能享受福利分房、住房补贴、优惠购房贷款，甚至连租房补贴都没有。城市就业低收入和生活高成本并存的现实使他们为了节省下多一些的收入而最大限度地缩减各方面的开支，包括支付最低廉的居住成本。
2、政府缺乏有效引导和推动是农民工居住问题产生的政策原因
农民工是城市低收入群体，其居住服务具有明显的公共产品特征，政府作为社会公共产品的供给者和社会管理者，应当行使相关政策制定和政策实施的职能。由于目前我国各级政府行政体制改革滞后以及职能转变不到位，政府的社会公共服务能力不强，政府通过政策引导和推动全社会解决农民工居住问题仍然存在许多障碍，无法有效形成相关部门和单位协同改善农民工居住条件与环境的工作机制。比如，对于建设农民工集中居住场所来说，政府难以协调开发企业或工业园区合理规划农民工集中居住点的建设内容；政府难以调动社会各方面力量，共同建设类似农民工公寓的农民工住房；政府难以有效解决现行土地使用政策、金融信用政策、税收政策等不利于加快开发建设农民工集中居住房屋的限制性问题。
3、企业缺乏社会责任意识和能力是农民工居住问题产生的社会原因
现代市场经济条件下，企业不仅要追求较高的经济效益，实现应有的经济利润目标，同时还必须承担起应有的社会责任，获得社会的认同与尊重。但是，一些企业滥用“劳动力成本低”的经营优势原则，不仅想方设法降低农民工工资、拖欠农民工工资，而且不提供或只提供最低水平的农民工居住条件，视改善农民工居住状况的支出为绝对成本，尽可能减少相关建设和改造农民工住房的一切费用。在调查中发现，少数企业经营管理者面对恶劣的农民工居住环境表示出一种漠然的态度。由于一些企业农民工就业竞争比较激烈，为了保住来之不易的工作岗位，部分员工对较差的居住状况采取无奈接受和忍耐的方式。还必须注意到，农民工租住住房，在缺乏规范管理的情况下，形成一对一的个别交易方式，缺乏市场供需的调节机制，房主容易哄抬房租。另一方面，随着市中心拆迁改造的进行，出租房源减少，价格普遍增高，农民工就只能选择偏僻、环境与条件较差的出租房屋居住。
4、农民工自身改变生存状况和生活方式的主动性不够是产生居住问题的个体原因
在调查中了解到，部分农民工过分关注短期内收入的绝对数量，为了积攒更多的收入，他们尽可能减少各种开支，包括合理的居住支出，采取“将就”、“凑合”的做法，不愿意改善十分不利的生存状况和生活方式，对各种居住和生活困难达到了最大的忍受程度；还有部分青年农民工缺乏基本的理财意识和能力，对本来不多的收入不能有计划支出，常常捉襟见肘，为了维持工作和基本生活状况，就只有尽力压缩居住支出和其它合理花费，人为地产生了种种居住困难，并且这种生活方式往往陷入恶性循环之中，不仅自身居住与生活困难重重，还直接影响正常工作，出现种种事故或意外。
三、常州市解决农民工居住问题的若干建议
根据农民工居住问题的本质特征和目前解决农民工居住问题的实践经验，本研究报告认为，进一步改善常州市农民工居住条件和环境的基本思路是：坚持并完善“政府引导和推动、企业主导和建设、社会参与和支持”三结合的模式，整合各类政策形成合力、整合各部门工作形成流程、整合各项社会资源形成支撑，系统性解决农民工居住问题。具体建议如下：
1、确立全社会把解决农民工居住问题与共建和谐社会相结合的战略思路，稳步推进城市化进程。
农民工居住问题涉及全社会各方面，包括众多政府相关部门、农民工用工企业、房屋开发与经营企业、城市居民等，必须广泛宣传解决农民工居住问题对建设和谐社会、顺利实现城市化发展目标的重要意义，使全社会充分认识农民工在城市经济社会发展的重要作用，使社会公众深刻理解每个人的工作和生活与农民工的密切联系，使各部门、各单位把“以人为本”的科学发展观落实到农民工工作的实处，反对一切限制甚至歧视农民工的做法，努力消除各种认识误区，营造尊重农民工、帮助农民工的社会氛围。社会和谐是全社会成员相互沟通、相互理解、相互帮助的社会常态的集中概括，农民工既是社会和谐的重要建设者，也是社会和谐的当然受益者，正确处理好农民工就业与生活的关系、农民工与城市社会融合的关系，应该成为全社会成员共同关注并身体力行的事情。特别是各级政府及其管理部门，必须明确认识目前有效解决农民工问题对于未来区域经济与社会“更好”、“更快”发展的长期战略利益，正确把握目前改善农民工居住条件与环境对于未来更顺利推进城市化进程的前提关系，努力创造条件消除农民工融合城市主流社会生活的空间距离和心理距离。
2、切实转变城市政府管理理念，强化政府服务职能，建立长效解决农民工居住问题综合管理体制和协调工作机制。
必须按照科学发展观和正确政绩观的要求，加快城市政府由过去主要管理户籍人口向同时管理与服务常住人口及暂住人口转变，成为包括广大农民工在内的所有居民的服务型政府；由防范性管理农民工转向公平提供各类公共服务，寓管理于服务中。要充分认识到农民工既是城市生产要素，也是城市生活主体与消费主体；要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力；要调整城市公共财政支出结构，在财政支出中反映面向农民工的公共服务开支，为解决农民工就业、居住及其它生活问题提供公共财政的支撑和保障。当前，可以考虑扩大市农民工工作机构的人员编制数量，扩展其管理职能和职责范围，使其成为具体实施、协调农民工服务工作的综合机构，在组织上保证城市农民工事务管理与服务的统一和高效，并以此为基础，建立起长效解决农民工就业、居住与生活服务的管理体制和工作协调机制。
3、形成政策合力，系统集成社会资源，加快农民工安居工程建设步伐。
由于农民工居住问题的特殊性和农民工居住形式的复杂性，政府部门应该科学分析相关政策对解决农民工居住问题的效应状况，取消不利于改善农民工居住条件的各种限制性规定，制定并实施一系列鼓励企业兴建农民工公寓、农民工集体宿舍或农民工廉租房的投资政策、土地供应政策、信贷政策和财政税收政策。尤其重视不同政策形成的聚集效应，充分发挥政策的杠杆作用，最大限度地调动各类社会资源建设农民工居住房屋，推动农民工安居工程建设。
必须广泛动员社会资源，多渠道、多形式建设面向农民工的低租金住房。目前，政府和企业可以选择的途径大致有：（1）政府引导企业投资建设农民工公寓。如，企业可以使用园区工业用地或租用一定年限的集体土地，通过招标方式由开发企业投资建设农民工公寓。武进高新技术产业开发区“南湖家苑”便是这一类型的农民工公寓。（2）政府投入建设若干规模化、标准化的农民工集中居住区，发挥典型示范作用。（3）城郊结合部的村镇利用集体土地建设农民工居住区。如，村镇可以将失地农民的土地补偿资金集中，利用闲置的集体土地投资建设农民工居住小区，既有效利用了土地资源，又形成了农民的长期经营性资产收入。常州市天宁区青龙街道“青洋新市民公寓”是这种类型的样板示范点。该农民工居住区以软、硬件设施完善、管理规范和服务周到而受到社会各界好评。（4）部分大型企业独立或联合建设农民工集体宿舍。
需要强调的是，农民工公寓建设必须首先纳入到城市规划、住宅建设和房地产发展规划中，在经济和生产有扩张或用工密集度高的区域规划布局农民工集中居住点，尤其在新建工业园区的规划中，要明确把农民工集中居住点作为企业配套设施的基本内容。同时，在选址和设计中要充分考虑农民工的居住特点和居住需求，提高住房的使用效率。
4、加快房屋租赁市场建设，强化规范管理，切实维护广大农民工的合法居住权益
为适应农民工居住方式多样性需求，政府必须引导和推动城市房屋租赁市场建设。在合理规划基础上，引导住宅开发企业建设面向农民工的低价租住房，向用工企业或农民工个人出租；鼓励各类基金投资经营性住房租赁业务；积极开拓长期、稳定的融资渠道，以利于企业建设低价租住房；对租赁经营性住房建设，在营业税、房产税方面给予优惠；对租赁型普通商品房的建设用地，其土地出让金实行年租制。对于农民工用工数量多、企业密集的区域，地方政府可以规划和引导相关单位有效利用闲置的厂房、校舍等建筑物，进行改造与配套，建设一部分安全、标准的农民工租赁房屋，满足农民工居住需求。
政府有关部门必须大力强化城中村、城郊结合部等区域的私人出租房屋的规范管理，健全相关法律、法规，建立私人出租房屋的市场准入制度，明确房屋出租的条件、标准要求及卫生、安全和社会治安责任，加强对私房出租行为的监管，打击违规出租房屋、哄抬房屋租金等不法行为，保障农民工的合法居住权益。同时，健全房屋租赁登记备案管理制度，规范房屋承租人的行为。为更好地对农民工租房进行管理与服务，应建立房屋租赁信息发布制度，定期、分区域、分类性向农民工提供及时、有效和适宜的房屋租赁服务。
5、强化农民工用工企业社会责任意识，进一步改善农民工的居住条件和环境。
对于相当多数的劳动密集性企业，如，纺织、服装、建筑施工企业，政府有关部门必须加强对企业农民工居住情况的监督管理，促使企业增强社会责任意识，努力按相关标准与要求改善农民工集体宿舍或施工现场的居住条件和环境，提供农民工居住的安全保障；把企业提供农民工居住条件的状况列入企业社会信用评价范围。同时，政府应对企业在改善农民工居住环境方面增加的成本进行适当补贴，鼓励企业积极解决农民工居住中的各种困难。
6、积极创造条件，逐步将农民工纳入城市住房保障范围。
根据国务院《住房公积金管理条例》有关规定，任何企业和职工都有义务缴存住房公积金。但是，在实际情况中，相当多企业缺乏为农民工缴存公积金的意愿，农民工本身也没有相应的积极性。因此，政府部门应努力把城市住房保障范围覆盖到包括农民工在内的所有职工，社会各界要把为农民工缴存住房公积金作为保障农民工权益的大事看待。同时，政府应制定并实施农民工住房公积金支付房屋租金的政策和相应的操作办法，引导农民工用好用活住房公积金，以利于改善自身的居住条件。对于长期工作和生活在城市的农民工家庭，可以适当放宽经济适用房购买条件，惠及更多的农民工。特别要激励那些在城市工作时间长、有突出贡献或有技术、技能专长的农民工，为他们提供享受城市经济适用房政策的机会。
结束语
当前，我国正处在经济与社会快速发展的战略机遇期，也是近年来全社会重视解决农民工进城就业与生活问题，大力维护农民工生存权益的最好时期，农民工在城市经济社会发展中的地位和作用日益重要，尊重农民工、关爱农民工的社会文化氛围日渐形成。我们有理由相信，在政府、企业和社会各界的共同努力下，全市农民工工作必将跃上新的台阶，广大农民工的合法权益能够得到切实保障，广大农民工的居住问题也能够得到有效解决。
